Évaluation du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique

Conception de programmes et processus

Le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique s’est avéré fortement conforme aux priorités fédérales telles que la réconciliation économique, l’autodétermination autochtone et la promotion de la prospérité communautaire. Le programme a aidé les communautés à poursuivre les objectifs économiques qu’elles avaient définis, soutenant ainsi indirectement des engagements gouvernementaux plus larges liés à la réconciliation, au développement durable et aux transitions vers l’énergie propre. Cependant, la conception et l’administration des programmes avaient souvent une efficacité limitée. Les critères d’admissibilité étaient rigides, les critères d’évaluation privilégiaient les rendements financiers quantifiables plutôt que les prestations holistiques, et les agents de développement économique ont rapporté qu’ils devaient fréquemment « intégrer » leurs besoins dans les structures des programmes plutôt que d’évoluer avec eux. Les processus de demande et de rapports étaient perçus comme lourds et inaccessibles, surtout pour les petits projets, tandis que le financement retardé et les échéanciers fiscaux annuels menaient à des occasions manquées. Les agents de développement économique ciblaient constamment le besoin de processus plus flexibles, transparents et conviviaux, ainsi que d’une coordination simplifiée entre les programmes fédéraux afin de réduire les inefficacités créées par des structures de financement cloisonnées.

Incidences du programme

Le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique a eu des effets positifs significatifs sur les communautés dans l’ensemble des facteurs holistiques. Le programme soutenait la richesse financière, notamment le développement des revenus autonomes, la création d’emplois et la réduction des fuites économiques. En plus des résultats financiers, les projets de développement économique ont créé la fierté et la motivation et ont amélioré la qualité de vie. Le réinvestissement des revenus dans d’autres priorités communautaires, notamment la santé, l’éducation et le logement, a démontré des effets globaux du développement économique. Le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique s’est avéré occuper une niche unique parmi les programmes fédéraux en soutenant des activités préparatoires et de renforcement des capacités – telles que les études de faisabilité, la formation et la conception de projets – que d’autres programmes ne financeraient généralement pas.

Équité dans l’accès aux programmes

L’accès au programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique varie selon les communautés. Le volet PSTDE-Base, destiné à fournir un financement de base prévisible, a été jugé insuffisant pour la plupart des communautés, les allocations variant largement de 3 000 $ à plus d’un million de dollars. Cette disparité a laissé de nombreuses communautés incapables d’embaucher ou de retenir des agents de développement économique, ce qui sape l’objectif central du programme de renforcer la capacité locale. On a observé une tendance qui montre que les communautés ayant une plus grande capacité et un rendement passé plus solide réussissaient davantage à obtenir un financement fondé sur des propositions, ce qui creuse davantage les inégalités. Les communautés inuites en particulier étaient sous-représentées, confrontées à des obstacles tels qu’un manque de sensibilisation aux programmes, un effectif insuffisant, des défis géographiques et des infrastructures limitées. Les communautés éloignées et du nord faisaient face à des contraintes supplémentaires en raison des coûts élevés, des obstacles au transport et de la réduction des saisons de travail, aucun de ces éléments n’étant adéquatement pris en compte par les formules de financement actuelles.

Mesure du rendement

L’évaluation a révélé que les limites dans la collecte et la production de rapports des données, y compris l’absence de données et les justifications des objectifs de rendement, entravaient la capacité de SAC à évaluer pleinement si le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique atteignait ses objectifs. Les indicateurs de rendement ne reflétaient pas pleinement les indicateurs de succès tels que définis par les communautés des Premières Nations et inuites. Le point central à court terme des exigences en matière de production de rapports n’a pas non plus permis de saisir les effets plus profonds et à long terme.

Relations

Les relations ont été définies comme un facteur critique dans l’accessibilité et l’efficacité du programme. Des relations solides et uniformes entre les communautés et le personnel régional de SAC facilitaient souvent la navigation plus fluide des processus de demande et fournissaient des orientations essentielles aux agents de développement économique. Cependant, le fort roulement du personnel de SAC sans services de transition sans transition fluide a été cerné comme un obstacle.

2.2.1 Historique et transformation du programme

Les domaines thématiques inclus dans le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique sont issus de la Stratégie canadienne de développement économique des Autochtones, lancée en 1989 (gouvernement du Canada, 1989). En 2009, le gouvernement du Canada a publié le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones afin de mieux soutenir la participation des peuples autochtones à l’économie (gouvernement du Canada, 2009). Ce cadre reposait sur l’hypothèse que des gains significatifs peuvent être réalisés pour les peuples autochtones grâce à une approche pangouvernementale qui répond aux nouvelles conditions économiques changeantes et aux possibilités émergentes, et cherche à tirer parti des partenariats pour parvenir à un développement économique durable (gouvernement du Canada, 2009:7).

Dans le cadre de la mise en œuvre partielle du Cadre, les autorités en place ont été consolidées afin de mieux aligner les offres de services sur les objectifs du Cadre. Les domaines de programme énumérés ci-dessous ont été créés lors de cette consolidation en 2014 et constituaient les offres de services du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique durant la période évaluée.

• Programme de services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE)-Base (développement économique)
• PSTDE-Ciblé
• Programme pour la préparation des collectivités aux possibilités économiques (PPCPE)

L’Initiative sur les partenariats stratégiques (IPS) a été créée en 2010 et fait aussi partie du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique (p. ex.,le Cadre ministériel des résultats de 2018 de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada). Cependant, l’IPS fonctionnait distinctement du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique et était donc évalué séparément ^{Note de bas de page 4}.

De plus, avec la dissolution d’Affaires autochtones et du Nord Canada, « Développement communautaire », qui comportait le PSTDE et le PPCPE, a été transféré au nouveau ministère Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) à des fins de production de rapports. Le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique est devenu un programme de RCAANC dans son Cadre ministériel des résultats de 2018-2019, qui a permis de différencier le financement des terres et de l’environnement du financement du développement économique. Le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique a été transféré à SAC en 2020-2021.

2.2.2 Volets du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique

Outre l’IPS, les trois volets du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique visent à soutenir les communautés des Premières Nations et inuites dans les régions sur un continuum de capacité et de préparation. En théorie, les volets de programmes sont conçus pour fonctionner de manière séquentielle afin de soutenir progressivement les possibilités de développement économique au fur et à mesure qu’elles se développent et se cristallisent : le PSTDE-Base fournit un financement annuel pour soutenir la capacité économique fondamentale, ce qui peut mener à la création de projets qui pourraient par la suite obtenir le financement de programmes fondés sur des propositions. Le PSTDE-Ciblé offre un financement fondé sur des propositions pour soutenir la gestion des terres, la gestion environnementale et la préparation par les communautés des Premières Nations et inuites afin de renforcer davantage leur capacité économique et de cibler les possibilités économiques. Le PPCPE offre aux communautés des Premières Nations et inuites des propositions pour soutenir des possibilités économiques particulières, y compris l’élaboration préalable et la mise en œuvre de projets économiques à grande échelle qui génèrent des revenus. Comme ces volets sont conçus pour fonctionner de façon complémentaire, de nombreuses dépenses admissibles se chevauchent entre les trois volets, tandis que d’autres sont uniques. Par exemple, le PSTDE inclut le renforcement des capacités en ressources humaines, comme la formation, la participation à des conférences et la présentation de conférences selon l’admissibilité, alors que le PPCPE ne le fait pas. Les détails sur chacun des volets du programme sont fournis ci-dessous, comme les énoncent les modalités formelles du programme intitulé Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique : Modalités (gouvernement du Canada 2023).

Le PSTDE-Base fournit un financement annuel fondé sur des formules aux communautés ^{Note de bas de page 5} des Premières Nations et inuites situées dans les provinces et à leurs gouvernements, y compris les conseils tribaux. Le financement vise à fournir un niveau de base de capacité de développement économique pour les communautés et est généralement utilisé pour pourvoir un poste de développement économique et élaborer des plans de développement économique.

Le PSTDE-Ciblé offre un financement fondé sur des propositions aux communautés des Premières Nations et inuites pour soutenir des activités particulières de développement économique complémentaires au financement de base fourni par le PSTDE-Base.

Le PPCPE fournit un financement fondé sur des projets pour soutenir les communautés des Premières Nations et inuites dans leur quête de possibilités économiques génératrices de revenus. Les contributions fonctionnent de concert avec les propres arrangements d’investissement et de financement de la communauté pour couvrir une partie des coûts des possibilités de développement économique, principalement axées sur la création et l’expansion d’entreprises communautaires qui créent des emplois pour les membres de la communauté et des revenus autonomes. Il est important de noter que, bien que les propositions visant à obtenir moins de 250 000 $ ^{Note de bas de page 6} auprès de SAC soient évaluées par des bureaux régionaux, les propositions dépassant 250 000 $ sont soumises par les bureaux régionaux à l’examen de classement du cadre de priorisation du PPCPE (CP-PPCPE), un processus national élaboré pour définir systématiquement les possibilités économiques optimales et maximiser les effets économiques. Le processus de sélection s’attarde en priorité au financement pour des projets économiques ou de développement commercial à forte incidence et prêts à démarrer. Lorsque des bénéfices économiques communautaires quantitatifs peuvent être déterminés, les propositions au PPCPE doivent démontrer que les bénéfices économiques communautaires projetés dépassent la contribution demandée par SAC par un ratio de 5:1 pour les projets d’écart en équité et d’infrastructures économiques. Un montant plus important de financement garanti par le financement traditionnel par dette ou les contributions du secteur privé augmentera la cote du promoteur et, ultimement, la chance d’obtenir du financement.

2.3.1 Programme de développement de l’entrepreneuriat et des entreprises autochtones – Accès au capital

Le programme Accès au capital, financé par SAC et offert par l’Association nationale des sociétés autochtones de financement et le réseau de plus de 50 institutions financières autochtones, offre un financement pour « créer, élargir et diversifier le réseau des Institutions financières autochtones et des Sociétés métisses de financement qui fournissent des capitaux de développement aux entrepreneurs autochtones, améliorant ainsi l’accès aux capitaux pour les entrepreneurs autochtones au Canada » (SAC, 2023b:1). Un sous-programme est le Programme de financement des entreprises autochtones, qui offre des prêts aux entrepreneurs autochtones admissibles et aux entreprises communautaires pour les dépenses liées à la création et à l’expansion d’une entreprise. Le bénéficiaire peut également être admissible à une contribution non remboursable pour compléter le prêt. Certaines activités admissibles dans le cadre du PSTDE et du PPCPE chevauchent celles admissibles au programme Accès au capital, notamment les machines et équipements mineurs, la participation ou présence à des programmes de formation et de perfectionnement professionnel, ainsi que les études de faisabilité; cependant, le PSTDE et PPCPE se distinguent parce qu’ils sont entièrement non remboursables et se concentrent sur le soutien aux communautés et à leurs sociétés de développement économique plutôt qu’aux entrepreneurs individuels.

2.3.2 Programme de possibilités économiques pour les Autochtones du Nord

Le Programme des possibilités économiques pour les Autochtones du Nord, offert par l’Agence canadienne de développement économique du Nord, soutient les communautés et entreprises inuites du Nord, des Premières Nations et métisses dans la recherche de possibilités d’emploi, de revenus et de création de richesse. Le programme comprend des objectifs similaires à ceux du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique, tels que renforcer la capacité à mener des activités de développement économique et à générer des revenus des gouvernements communautaires; cependant, ce programme fonctionne précisément dans les trois territoires tandis que le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique couvre les provinces.

2.3.3 IPS

Comme mentionné plus haut, l’IPS fait techniquement partie du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique, mais il est opérationnellement distinct. Dirigée par SAC, l’IPS comprend 23 ministères signataires fédéraux. Le programme soutient un large éventail de priorités en développement économique des Autochtones, allant de projets de développement des ressources à grande échelle à du soutien local pour des entreprises indépendantes. L’IPS vise à offrir une approche à guichet unique, permettant aux ministères de contribuer selon leurs mandats respectifs tout en visant à réduire le fardeau administratif. Bien que l’IPS ait certains points communs avec d’autres volets du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique, il se distingue par sa capacité à mobiliser des fonds de plusieurs ministères fédéraux grâce à ses pouvoirs horizontaux en matière de programmes, et par son accent sur des initiatives multiprojets qui bénéficient à plusieurs communautés, ce qui se distingue du soutien offert aux projets individuels généralement fourni par le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique.

3.3.1 Planification de l’évaluation et cérémonie d’ouverture

Le cadre d’évaluation du programme de préparation et de renforcement des capacités a été mis au point en trois phases de travail collaboratif :

• Phase 1 : Revue de la littérature et documentation de fond
• Phase 2 : Élaboration de la théorie de la vie
• Phase 3 : Élaboration du prototype

L’élaboration et l’approbation des mandats de référence de l’évaluation se sont déroulées simultanément avec les phases de planification du cadre et ont inclus un dialogue considérable autour du langage employé dans les évaluations fédérales typiques, en équilibrant les exigences de la Politique sur les résultats (SCT, 2016) tout en transformant la pratique d’évaluation axée sur les visions du monde autochtones, et en élargissant les définitions de la richesse et du bien-être. Pour honorer les investissements en temps, en efforts et en considération de diverses parties dans l’élaboration du cadre d’évaluation, une cérémonie d’ouverture a été organisée par l’équipe d’évaluation de SAC et dirigée par un aîné des Premières Nations. La cérémonie d’ouverture a offert l’occasion d’honorer et de commémorer les dons individuels que chaque contributeur avait faits à l’élaboration du projet, ainsi que les relations tissées entre les équipes qui ont permis la réalisation de ce travail.

3.3.2 Théorie de la vie

La théorie de la vie de l’Indigenomics Institute offrait une vision transformationnelle pour l’évaluation de SAC afin de soutenir la quête d’autodétermination des peuples autochtones. Plutôt que d’aborder l’évaluation avec une théorie du changement ^{Note de bas de page 11}, l’Indigenomics Institute a proposé que SAC fonde son processus d’évaluation sur une théorie de la vie, afin de centrer les perspectives autochtones dans le processus et les relations de l’évaluation (voir Figure 5; Hilton 2023). La théorie de la vie ne prescrivait pas de voie formulée à suivre; elle agissait plutôt comme une boussole pour s’orienter et comprendre (Indigenomics, 2021c). La théorie de la vie pour le développement économique des communautés autochtones exigeait que le processus d’évaluation soit collaboratif, inclusif, défini par la communauté et pertinent sur le plan culturel. La perspective de la théorie de la vie a déplacé l’évaluation d’une approche fondée sur les déficits vers une approche relationnelle favorisant le bien-être holistique et intergénérationnel, qui comprend des visions du monde autochtones et des visions communautaires définies d’un bon mode de vie et de la richesse. De cette façon, on s’attendait à ce que les activités de développement soutiennent mieux l’autodétermination autochtone.

Équivalent textuel pour : Figure 5 : Modèle de la théorie de la vie

Centre de table

• Objectif ultime : Bien vivre, communauté, bien-être déterminé et richesse

Direction nord, de l’extérieur vers l’intérieur :

• Résultat : Accélérer l’autodétermination
• Enseignement et valeurs : Principes fondamentaux de l’évolution

Direction est, de l’extérieur vers l’intérieur :

• Résultat : Intégration des valeurs et des enseignements autochtones dans les activités de développement économique
• Hypothèse : Les valeurs communautaires rendent le travail plus pertinent et bénéfique

Direction sud, de l’extérieur vers l’intérieur :

• Résultat : Durabilité des efforts en vue de soutenir les sept générations à venir
• Hypothèse : Interconnexion/écosystème/vie

Direction ouest, de l’extérieur vers l’intérieur :

• Principes : Guider le processus
• Résultat : Amélioration des relations de nation à nation

3.3.3 Concrétiser la théorie de la vie

La théorie de la vie oriente les processus d’évaluation vers l’objectif de l’autodétermination autochtone, que l’équipe d’évaluation a adoptée dans cette évaluation en travaillant avec les communautés pour concrétiser la théorie de la vie dans le processus d’évaluation. En réponse à la théorie de la vie, l’équipe d’évaluation de SAC s’est engagée dans les actions illustrées dans le panneau suivant.

3.5.1 Méthodes

Conclusion 1 : Les visions respectives des communautés des Premières Nations et inuites ainsi que du gouvernement du Canada en ce qui concerne de l’autodétermination, de l’avancement économique et de la nature globale du développement économique correspondent, mais la réalisation de ces visions a été limitée par les restrictions et le cloisonnement administratif des programmes.

Dans la littérature comme dans les entretiens, les peuples autochtones décrivaient systématiquement le développement économique comme holistique, relationnel et fondé sur l’autodétermination. Plutôt que d’être perçu uniquement du point de vue du gain financier ou de la richesse matérielle, le développement économique autochtone était perçu comme profondément lié à des aspects plus larges du bien-être – y compris la santé physique, la sécurité alimentaire, la langue, les cérémonies et l’identité culturelle. Les auteurs autochtones ont souligné que cette approche holistique est soutenue par des facteurs clés tels que le contrôle des terres, les infrastructures, la gestion responsable de l’environnement et les investissements dans le développement social (Sxwpielemaát Siyám [Chef Leanne Joe] et Raphael, 2022). Par exemple, une étude de cas sur le développement économique autochtone dans le Canada atlantique a révélé que les communautés ayant atteint la stabilité économique avaient intentionnellement priorisé le développement social comme élément fondamental de leur planification économique (Programme de recherche intégrée sur le développement économique des Autochtones de l’Atlantique, 2011). Ces thèmes ont été fortement repris lors des entretiens menés pour cette évaluation. Un agent de développement économique a expliqué que le PPCPE ne financera pas le marché résidentiel et qu’il faudrait envisager de financer cela comme une dépense admissible. Nous sommes en pleine crise nationale du logement... Les nations pourraient être à l’avant-garde. Ils ont souvent des terrains non développés parce qu’ils n’ont pas accès aux fonds de développement et pourraient créer des emplois significatifs dans la construction, la gestion immobilière, la gestion de projets, etc., et ont un revenu vraiment durable. »

Parallèlement à cette vision holistique, le principe d’autodétermination est ressorti comme essentiel à un développement économique significatif. Des documents fondamentaux développés sous la direction autochtone, notamment la Stratégie économique nationale pour les Autochtones (2022), les appels à la justice de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées (2019), et les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation (2015), ainsi que d’autres documents couvrant la période d’évaluation, soulignent que la pleine compétence et le contrôle des activités économiques sont essentiels pour maximiser les effets, y compris la capacité de fonder la prise de décision économique sur les valeurs, la vision et les objectifs communautaires (p. ex., Group ATN Consulting, 2023; Conseil de gestion financière des Premières Nations, 2022; Conseil national de développement économique des Autochtones, 2013; Nelson, 2019). Le PSTDE et le PPCPE ont été conçus pour soutenir les priorités économiques autodéterminées des communautés des Premières Nations et inuites, notamment par l’intermédiaire du PSTDE-Core. Un membre du personnel de SAC a précisé que « le financement de base est extrêmement important pour permettre aux communautés de se mobiliser vers leurs propres priorités définies ». Les participants à l’entretien ont renforcé ce point. Un agent de développement économique a déclaré : « Ce devrait être l’argent de la Nation pour qu’elle prenne ses propres décisions et l’utilise pour ce dont elle a besoin... C’est ça, l’autodétermination. »

Soutenir le développement économique des Premières Nations et des Inuits est au cœur du mandat de SAC, comme l’exprime sa loi habilitante (gouvernement du Canada, 2019), et tant SAC que le gouvernement du Canada au sens large ont toujours reconnu le lien inhérent et la nature mutuellement renforçante de l’autodétermination et du développement économique. Il se trouve des exemples dans la lettre de mandat du ministre de 2021 (premier ministre du Canada, 2021), le Plan d’action de 2023 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (gouvernement du Canada, 2023d), le rapport annuel de la SAC au Parlement (2023c), ainsi que de nombreuses annonces budgétaires récentes, y compris le budget de 2023, qui déclarait : « Les gouvernements autochtones doivent être capables de définir et de mettre en œuvre des priorités en respect de leurs communautés, des terres et des ressources. Les peuples autochtones, les entreprises et les communautés doivent avoir la possibilité de participer pleinement à l’économie et de créer des possibilités pour eux-mêmes et les générations futures de la manière qu’ils jugent appropriée, conformément à leurs droits protégés par la Constitution » (gouvernement du Canada, 2023a :125).

Divers rapports du gouvernement du Canada ont également reconnu l’importance d’un développement économique holistique et axé sur la communauté pour parvenir à des effets durables. Par exemple, la Stratégie nationale pour le développement communautaire autochtone a souligné que le développement efficace et durable doit être axé sur la communauté et fondé sur la nation (SAC, 2021). De même, l’Audit des programmes de développement économique de RCAANC (2019) appelait à un passage d’une approche centrée sur les programmes à une approche centrée sur les priorités communautaires. Les publications gouvernementales ont également défini la nature interconnectée du développement économique avec les infrastructures, le logement, la formation et l’éducation. Par exemple, la Chambre des communes (2022) a souligné que l’infrastructure est une condition préalable à un bon fonctionnement économique, tandis que l’Audit de RCAANC (2019) a rapporté que la flexibilité entre les programmes ministériels pourrait mieux soutenir des objectifs intégrés et axés sur la communauté. Ces reconnaissances ont renforcé la nécessité pour SAC de s’assurer que les programmes permettent aux communautés de donner leur propre définition du succès économique, avec une autorité, une flexibilité et un soutien adéquats pour répondre à des besoins qui pourraient sortir d’une définition traditionnelle étroite du « développement économique ».

Le rôle du revenu autonome dans le développement économique – que ce soit en tant que soutien ou en conséquence – occupe une place complexe dans cette démarche commune vers un développement économique autodéterminé. D’une part, il y a un sentiment clair que le revenu autonome est un élément important de l’autodétermination autochtone. Pour l’illustrer, un membre du personnel de SAC a indiqué qu’« afin que les communautés soient moins dépendantes du gouvernement, elles doivent pouvoir avoir leur propre source de revenus, prendre des décisions en dehors des limites que le gouvernement accorde au financement des programmes sociaux, de l’éducation et de toutes ces autres choses », un sentiment repris dans des entretiens avec certains agents de développement économique. D’un autre côté, quelques agents de développement économique ainsi que des rapports (Affaires autochtones et du Nord Canada et Assemblée des Premières Nations, 2017; Lees et McCulloch, 2017) publiés durant la période évaluée ont mis en lumière les préoccupations des Premières Nations ^{Note de bas de page12} selon lesquelles une surestimation du revenu autonome par SAC pourrait justifier la réduction des transferts fédéraux, le transfert des responsabilités financières de la Couronne ou la création de pressions involontaires pour que les communautés continuent de générer de revenus au détriment d’autres priorités.

La conception globale du programme de préparation et de renforcement des capacités correspond, en principe, aux vues convergentes du gouvernement du Canada ainsi que des Premières Nations et des Inuits sur le développement économique, visant à les soutenir dans la conception et la poursuite de possibilités qui reflètent leurs besoins et priorités, tout en établissant des partenariats et en créant des revenus autonomes pour renforcer l’indépendance vis-à-vis du soutien et de la surveillance du fédéral. Malgré cette harmonisation large, la structure des programmes cloisonnés de SAC limitait la capacité des communautés à réaliser leurs objectifs économiques holistiques et autodéterminés. Le manque de rationalisation au sein des programmes ministériels a été décrit lors de près de la moitié des entretiens externes comme un fardeau pour les utilisateurs, les communautés ayant la responsabilité de s’y retrouver dans différents programmes et exigences. Un agent de développement économique a noté que « le cloisonnement des programmes et la réglementation stricte sur la programmation signifient que nous laissons passer des possibilités. » Un autre agent de développement économique a décrit la conséquence du cloisonnement comme une « énorme inefficacité... Nous devons diviser le projet en cinq parties et présenter une demande à cinq programmes de financement pour chaque partie [du projet]. » Un autre agent de développement économique a dit que « les programmes ne sont peut-être pas assez flexibles pour s’adapter à la réalité de la communauté. Les programmes normalisés ne conviendront pas... Nous devons trouver les programmes où nous correspondons et où nos besoins sont comblés, plutôt que d’essayer de les intégrer dans le programme « conçu » pour nous... il doit évoluer avec nous. » Cette idée a été appuyée par un rapport commandé par SAC en 2020, qui a révélé que, plutôt que de demander du financement pour des projets reflétant les besoins des communautés, les critères de demande, le processus et la structure actuels des programmes fondés sur des propositions signifiaient que les idées de projets étaient adaptées à la demande (Two Worlds Consulting, 2020). Les discussions avec le groupe de travail communautaire ont appuyé l’idée que du temps et de l’argent étaient gaspillés lors de la sélection des composantes du projet pour les adapter à des programmes de financement disparates, qui ne répondaient ni aux besoins de la communauté ni aux principes d’autodétermination, et réduisaient ultimement le rendement de l’investissement du gouvernement du Canada.

Les priorités des personnes, communautés et organisations des Premières Nations et inuites n’étaient pas systématiquement représentées dans les critères d’admissibilité pour les volets de programmes fondés sur les propositions, ce qui a entraîné un désalignement entre la conception des programmes et les réalités communautaires. Par exemple, les infrastructures communautaires non liées au développement ou à l’expansion des entreprises n’étaient pas admissibles dans le cadre du programme; cependant, l’évaluation a révélé que les espaces publics, tels que les centres communautaires, qui ne sont admissibles au financement d’un autre secteur de SAC seulement comme structures non génératrices de revenus, permettaient aux communautés de générer des revenus en loyers qui contribuaient aux revenus autonomes. De même, l’exploitation, la réparation et l’entretien des infrastructures existantes ou municipales n’étaient pas admissibles; cependant, quelques agents de développement économique (participants à des entretiens et enquêtes) ont mentionné que les bâtiments déjà existants dans la communauté pourraient être utilisés à des fins de développement économique s’ils pouvaient être rénovés ou réparés. Lorsqu’on leur a demandé comment ils concevraient le programme pour répondre au mieux aux besoins de leur communauté, l’un des agents de développement économique a répondu : « si l’on part de rien, le projet devrait être conçu en confiant aux Premières Nations l’admissibilité aux projets », ce qui permettrait aux communautés de définir comment prioriser les possibilités, ce qui, selon eux, offrirait aux communautés une plus grande autonomie.

De plus, les critères d’évaluation des propositions n’ont pas été conçus pour tenir compte des facteurs de succès définis par les Premières Nations et les Inuits, comme la valeur que de nombreuses communautés et organisations accordent au développement et à la gestion durables des ressources. Un membre du personnel de SAC a noté que le programme ne priorisait pas ni ne privilégiait les projets ayant un effet environnemental positif, ce qui était perçu comme désavantageant les projets axés sur la durabilité. Un autre membre du personnel de SAC a également indiqué que, puisque le succès des projets se définissait uniquement en termes économiques, les projets dont la valeur résidait dans la contribution à la durabilité ou à l’adaptation aux changements climatiques étaient moins souvent soutenus en raison de coûts plus élevés qui minimisaient le rendement des investissements. La priorité accordée aux bénéfices économiques quantitatifs dans l’évaluation des propositions au PPCPE a été soulevée comme problématique dans quelques entretiens, compte tenu du manque d’évaluation qualitative des aspects holistiques du succès. Un membre du personnel de SAC a donné l’exemple du développement d’une épicerie, qui, entre autres avantages, soutiendrait la sécurité alimentaire de la communauté; cependant, étant donné que le bénéfice de la sécurité alimentaire n’est pas facilement quantifiable en termes économiques, il ne serait pas nécessairement reflété dans la note de la proposition. Un agent de développement économique a dit que « certains de ces projets n’ont pas un rendement décisif – si c’était le cas, nous n’aurions pas besoin de subventions. La plupart de ces communautés sont petites et éloignées, et il peut être difficile d’avoir des projets qui atteignent le seuil de rentabilité en matière de financement, mais ce sont des services essentiels pour la communauté. Ne pas générer de profit ne signifie pas ne pas procurer un avantage. » L’accent mis sur les avantages économiques quantitatifs lors de l’évaluation des propositions a ignoré les avantages globaux que divers projets pourraient atteindre au-delà du gain financier.

Il est important de noter que d’autres programmes du répertoire de SAC comblent certaines des lacunes laissées par le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique, et que ce programme n’a pas été conçu dans l’intention de répondre unilatéralement à la large gamme de facteurs holistiques liés au développement économique; cependant, s’ils ne permettaient pas de répondre aux besoins globaux des communautés, les investissements dans les priorités de développement économique pourraient ne pas aboutir. En fait, environ la moitié du personnel de SAC a souligné l’importance de collaborer entre les équipes du ministère pour soutenir des projets holistiques, surtout compte tenu du complément entre les domaines de service tels que le développement économique, le logement et les infrastructures. Par exemple, l’évaluation récente d’IPS a mis en lumière l’initiative Cercle de feu, conçue pour atteindre les priorités de développement économique, mais nécessitant des ajustements pour répondre aux besoins sociaux et en santé afin d’assurer la préparation de la communauté à tirer profit des projets miniers. Des modèles pour soutenir le développement économique autochtone de manière holistique existent déjà au sein de SAC, et l’IPS en est un exemple prometteur. Comme l’a souligné sa récente évaluation, l’IPS propose une approche à guichet unique avec une demande unique, un processus de déclaration et une liaison fédérale désignée pour les partenaires autochtones (SAC, 2025). Ce modèle a été reconnu pour avoir simplifié l’accès, renforcé les relations et réduit le fardeau administratif, surtout comparativement à d’autres programmes fédéraux. Cependant, il est important de noter que l’évaluation de l’IPS a également mis en lumière la tension inhérente entre offrir la flexibilité nécessaire pour répondre aux besoins communautaires plus larges et maintenir la portée et le mandat prévus par le programme.

De même, compte tenu du grand nombre de programmes pouvant être pertinents pour faire avancer un projet économique, le Conseil national de développement économique des Autochtones a recommandé la création de postes de navigateur pour aider les communautés et entreprises autochtones à accéder à l’ensemble des mesures de soutien fédérales au développement économique (2022). Un service de navigateur pour les entreprises autochtones a été lancé par SAC en 2022 pour soutenir les personnes, entreprises, organisations et communautés autochtones dans leur recherche de soutien et de services pour le développement économique, et les évaluations futures devraient évaluer son efficacité. Bien que ce nouveau service dépasse le cadre de cette évaluation, il représente un autre mécanisme susceptible de relever les défis de coordination ciblés par le personnel de SAC ainsi que par les partenaires des Premières Nations et inuits.

Conclusion 2 : Les agents de développement économique ont indiqué qu’il était nécessaire de simplifier l’administration des programmes afin de mieux refléter leurs réalités et valeurs.

Près de la moitié des entretiens externes ont montré que les processus de demande pour les programmes fondés sur des propositions étaient lourds, et les répondants ont décrit des difficultés à accéder à l’information sur la façon de remplir la demande, à comprendre les dépenses admissibles et à savoir avec qui communiquer au sujet des offres de programmes. Certains entretiens ont aussi souligné des défis techniques liés au fait que les formulaires de candidature ne sont pas remplis par voie numérique.

Quelques entretiens externes ont révélé la perception d’un processus de demande lourd pour le PPCPE, ce qui a découragé les communautés de présenter des demandes, surtout pour les petits projets, que certains agents de développement économique ont décrits comme n’offrant pas un rendement suffisant compte tenu du niveau d’effort requis. Un membre du personnel de SAC a noté que, bien que le processus de PPCPE pour les coûts indirects soit relativement plus simple que celui d’autres bailleurs de fonds, son processus de capitalisation était plus difficile. Certains agents de développement économique ont recommandé que SAC puisse soutenir les communautés ayant une expérience limitée des programmes fondés sur des propositions en encourageant et en facilitant la collaboration entre communautés et en présentant des exemples de propositions réussies. Selon un agent de développement économique, « peut-être y a-t-il un rôle pour SAC l’échelle régionale qui pourrait faire ressortir les points saillants de l’utilisation du financement pour soutenir les communautés et présenter ce que les projets ont accompli. Voir les points forts des projets provenant de toutes les autres communautés permet quelque peu de sortir des sentiers battus. »

L’exigence qui consiste à inclure trois devis pour des services (p. ex., professionnel, conseil) dans les demandes au PPCPE a été soulevée comme obstacle lors de quelques entretiens. Un membre du personnel de SAC a souligné que cette exigence créait des défis et des retards pour les communautés dans le processus d’appel d’offres public. Un manque de pertinence culturelle dans ce processus a été noté dans un entretien externe : « Lorsqu’on travaille avec la valeur des relations, ce qui est courant dans les systèmes de valeurs de nombreuses nations, on peut voir des communautés qui ne veulent pas produire trois devis. Lorsque les communautés ont une relation de confiance avec un fournisseur de services et peuvent faire confiance à la qualité du travail, elles veulent aller de l’avant avec leur choix. Certaines communautés ont des antécédents ou des expériences problématiques avec des consultants qui ont facturé de manière excessive et livré moins que ce qui était attendu – et les Nations en ont assez. Elles veulent travailler avec des personnes avec qui elles ont un historique de rendement de longue date et de confiance. Lorsque la politique d’approvisionnement exige de sélectionner la soumission la plus basse, il arrive que la communauté soit forcée de travailler avec des consultants avec lesquels elle n’a pas de relations, et dont le rendement n’atteint pas le niveau recherché. » Enfin, selon la localisation géographique de la communauté, trouver trois soumissions concurrentes pourrait être difficile, voire impossible, pour divers services, compte tenu du manque d’entrepreneurs ou de consultants desservant la région, particulièrement pour les communautés du nord ou éloignées.

Dans près de la moitié des entretiens, les répondants ont souligné des défis liés aux délais dans les programmes fondés sur des propositions. Certains agents de développement économique ont signalé des retards de financement qui ont causé des possibilités manquées, surtout lorsque la courte saison de construction dans les régions éloignées rendait le calendrier crucial. Les cycles de financement annuels ont aggravé les défis pour les communautés dépendantes du transport aérien ou maritime, entraînant des retards dans le transport des matériaux, des budgets gonflés et des saisons de travail écourtées, intensifiées par les changements climatiques (p. ex., les fluctuations du délai de gel et de dégel). Il a été soulevé dans un entretien externe que « parfois, il faut adapter les projets selon ce qui est faisable de faire en une saison... Étant donné les échéances imposées par le gouvernement, il est impossible qu’une communauté du Nord, surtout sur la côte, puisse dépenser l’argent à temps. »

Certains entretiens ont également fait ressortir un manque de délais normalisés entre la soumission de la demande et l’approbation des fonds ainsi que la publication des programmes fondés sur les propositions. Un agent de développement économique a déclaré : « Regardez ce qui arrive au coût du béton sur une période de trois mois. C’est difficile de commencer les travaux parce qu’au moment où tu obtiens la réponse du bailleur de fonds, tous les coûts ont changé... Même si on indique des coûts en intégrant des imprévus, ces montants ne sont pas suffisants, surtout après la COVID. » Le manque de transparence sur l’échéancier a été perçu comme un facteur aggravant ces défis; un représentant d’une organisation financée a indiqué : « J’aurai des nouvelles des mois plus tard disant que [SAC] veut plus de renseignements avant de soumettre la demande, alors que j’aurais pensé que la demande avait été soumise et que nous attendions de savoir si elle avait été approuvée. »

Le retard dans la réception du financement a également eu des conséquences sur la réputation. Un agent de développement économique a déclaré : « Parfois, on reçoit de l’argent tard dans l’année, comme en janvier, et on s’attend à ce qu’on le dépense en mars, puis on blâme la nation de ne pas avoir adéquatement dépensé l’argent. » Un membre du personnel de SAC a fait écho à cette préoccupation et a suggéré que permettre le report du financement pourrait atténuer ce problème. Les accords fixes et souples, qui permettent le report dans certaines circonstances ^{Note de bas de page 13}, avaient remplacé le financement fixe en 2018-2019 (voir Figures 3 et 4), pour le report, les conclusions des entretiens suggèrent que ces flexibilités n’étaient peut-être pas suffisantes ou n’étaient pas toujours exploitées.

Les exigences en matière de production de rapports étaient également décrites comme ardues, et la compréhension était limitée par rapport à l’utilisation de l’information rapportée. Un agent de développement économique a recommandé que « la production de rapports soit beaucoup moins importante, ce qui simplifierait le processus [et] les rapports ne seraient produits que pour ce qui est nécessaire pour le gouvernement ». Un autre a noté que, bien que la production de rapports soit raisonnable en principe, « les rapports eux-mêmes doivent être sensés, efficaces, puis utilisés. » Un membre du personnel de SAC a soutenu que « la réconciliation, et la réconciliation économique en particulier, consiste à réduire le fardeau administratif afin que le personnel [communautaire] passe son temps à créer réellement des possibilités d’affaires plutôt qu’à remplir de la paperasse. » De même, une étude sur l’expérience utilisateur commandée par SAC a révélé que tant le personnel de SAC que les représentants des communautés et organisations des Premières Nations et des Inuits étaient souvent flous quant aux données requises par les programmes de développement économique de SAC et pourquoi, et que les communautés manquaient de ressources humaines pour répondre aux demandes en matière de production de rapports – surtout lorsqu’elles jonglaient avec les exigences de plusieurs bailleurs de fonds (Two Worlds Consulting, 2021). Dans le cadre de l’étude, les représentants des communautés des Premières Nations et inuites ont unanimement convenu qu’il n’y avait pas assez de ressources humaines pour que les communautés participent efficacement aux processus de production de rapports de SAC, ce qui était aggravé par le fait que les communautés devaient composer avec les exigences en matière de production de rapports de tous les bailleurs de fonds.

L’Audit des programmes de développement économique de RCAANC (2019) a recommandé que SAC simplifie la collecte des données sur le rendement, en les limitant à ce qui est requis pour le profil d’information sur le rendement du programme, afin de réduire le fardeau pesant sur les communautés des Premières Nations, les Inuits et le personnel régional. Un agent de développement économique a dit que SAC, en adaptant ces exigences pour les rendre plus faciles à utiliser, devrait « examiner ces [exigences] du point de vue d’une personne qui ne remplirait ce formulaire qu’une fois par année, dont l’anglais ne serait peut-être que la langue seconde, et qui n’aurait peut-être pas fait d’études postsecondaires ».

Conclusion 3 : Le programme comble des lacunes uniques dans le soutien aux communautés pour faire avancer les activités de développement économique.

SCertains entretiens, y compris avec des agents de développement économique, des représentants d’organisations et le personnel de SAC, ont souligné que, malgré les restrictions du programme mises en lumière dans la Conclusion 1, le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique soutenait néanmoins un éventail d’activités de préparation et de renforcement des capacités, répondant ainsi à des besoins uniques. Bien qu’un certain chevauchement thématique avec d’autres programmes ait été mentionné lors d’entretiens (p. ex., institutions financières autochtones, IPS), des différences clés ont été soulignées. Par exemple, un membre du personnel de SAC a souligné l’aversion au risque démontrée par les programmes de développement économique offerts par d’autres ministères fédéraux, qui exigeaient la capacité démontrée et le rendement antérieur du demandeur, et pouvaient donc exclure de nombreuses communautés des Premières Nations et inuites qui sont encore en train de bâtir leur économie. Un autre membre du personnel de SAC a noté qu’en soutenant les précurseurs et les coûts souples pour des projets qui atténuent les risques avant d’entreprendre une possibilité économique, le PSTDE et le PPCPE ont soutenu des aspects de projets qui ne sont généralement pas admissibles au financement par des institutions ou programmes de financement traditionnels, et ont soutenu les communautés des Premières Nations et inuites dans la construction de ces projets vers la capitalisation, l’acquisition ou l’expansion, qui sont admissibles à une plus grande variété de fonds. La capacité de financer les coûts des infrastructures économiques a été décrite comme unique par un membre du personnel de SAC, qui a indiqué que « la façon dont les autres autorités [du programme] sont formulées ou structurées, le développement économique et l’infrastructure [commerciale] ne sont pas admissibles. »

Le soutien aux coûts préalables au développement, tels que les plans d’affaires, les études de faisabilité, la conception de projets et la formation, plutôt que pour les grands projets, a été mis en avant lors d’entretiens comme une niche unique occupée par le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique. Un agent de développement économique a noté que « [les programmes] servent de coup de pouce à un projet avant que vous n’y investissiez les fonds de la communauté. » Quelques entretiens et réponses à l’enquête décrivaient précisément qu’ils n’auraient pas pu faire avancer leurs objectifs de développement économique sans le soutien fourni par le PPCPE et le PSTDE. Un agent de développement économique a réfléchi à son expérience de demande pour le PPCPE afin de soutenir des études préalables au développement, et a parlé précisément de la nécessité du financement pour « faire les études dont nous avons besoin avant d’entreprendre un projet... Si je n’avais pas eu la capacité de faire ces études, je n’aurais pas fait tous ces projets. »

L’avantage de pouvoir embaucher et maintenir en poste un agent de développement économique constant et compétent avec le soutien du PSTDE-Base a été démontré lors d’entretiens externes pour l’évaluation. Par exemple, un représentant d’une organisation financée a décrit que « sans financement de base, on ne peut pas faire avancer les choses de façon concrète. Si tout est fondé sur des projets, vous ne pouvez pas obtenir le bon personnel, il sera difficile d’embaucher et de retenir du personnel pour faire le travail. » Les capacités et compétences ont été développées au fil du temps, permettant aux communautés d’apprendre et de s’appuyer sur leurs expériences passées pour mieux soutenir le succès au sein de la communauté. Par exemple, un agent de développement économique a réfléchi à l’expérience acquise lors de la négociation d’ententes sur les répercussions et les avantages avec des entreprises minières, et a indiqué qu’avec les ententes initiales, il a observé que des membres de la communauté étaient employés, mais restaient en majorité dans les postes de niveau débutant, car la progression des employés n’était pas prise en compte dans l’entente. La communauté a négocié des programmes de formation spécialisés pour soutenir les membres dans le développement de compétences afin d’évoluer au sein de l’entreprise, et lors de la négociation de nouvelles ententes sur les répercussions et les avantages, la communauté réfléchit maintenant à la manière de s’assurer que les avantages pour les membres de la communauté augmentent à mesure que la mine grandit. L’idée que le succès du développement économique de la communauté dépend de la capacité des communautés à bâtir, maintenir et conserver des capacités en matière de ressources financières et humaines, de formation et de développement des compétences a été appuyée par la revue de la littérature (Conseil national de développement économique des Autochtones, 2013; Tarbell et Manuel, 2008; Williams, 2011).

Conclusion 4 : Les projets de développement économique soutenaient le bien-être global au sein des communautés.

Bien que la conception du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique ne prenne pas en charge toute la gamme de précurseurs holistiques nécessaires pour faire progresser le développement économique (comme discuté dans la Conclusion 1), l’évaluation a révélé que les projets financés généraient néanmoins des effets larges et holistiques pour les personnes, les familles et les communautés dans plusieurs dimensions du bien-être. Les agents de développement économique décrivaient divers effets économiques découlant des projets de développement, notamment la création de richesse financière, la création d’emplois pour les membres de la communauté et la réduction des « fuites » de l’économie locale^{Note de bas de page 14}. Par l’intermédiaire du cadre de priorisation du PPCPE, SAC a soutenu 118 projets de 2018-2019 à 2022-2023 (voir Figure 6)^{Note de bas de page 15}.

Équivalent textuel pour : Figure 6 : Projets du cadre de priorisation du PPCPE par type (2018-19 à 2022-23)

• Projets de possibilités économiques: 4 %
• Projets sur les écarts dans l’équité: 64 %
• Projets d’infrastructure: 32 %

Documentation du programme – CORP & LEDSP Dashboard

Les bénéfices économiques communautaires estimés de ces projets du cadre de priorisation du PPCPE comprenaient 2 949 emplois autochtones créés sur 8 ans, 95,9 millions de dollars en salaires sur 8 ans, et un ratio avantages économiques/coûts pour la communauté de 13.34.^{Note de bas de page 16} En discutant de la création d’un bâtiment commercial dans la communauté, un agent de développement économique a expliqué qu’« il y a des centaines de personnes dans ce bâtiment chaque jour, des gens qui vont à notre station-service et à nos restaurants. Certains d’entre eux sont des membres de la communauté, mais beaucoup ne le sont pas... ça augmente le public qui vient dans la communauté en espérant qu’ils investissent leur argent, leur temps et leur énergie dans la communauté. » Les gains financiers de ces projets soutenaient directement les membres de la communauté en termes d’équité, de création d’emplois et des services qui leur étaient offerts au sein de leur propre communauté.

En plus des réalisations économiques découlant des projets de développement économique, les entretiens décrivaient des effets holistiques observés au sein de leurs communautés, notamment un sentiment de fierté, d’appartenance et de motivation; une amélioration de la qualité de vie, de la santé mentale et du bien-être; et l’amélioration des conditions sociales (p. ex., l’éducation, le logement et les soins de santé ainsi que l’autosuffisance). Un sentiment de fierté et de détermination découlant du succès économique est clairement ressorti lors des entretiens avec les agents de développement économique. Un agent de développement économique a réfléchi aux effets du succès économique, et a noté que l’incidence la plus significative était la « fierté! C’est plus grand qu’un pow-wow, c’est plus grand qu’un mariage... c’est une renaissance de l’énergie dans la communauté. » Un autre agent de développement économique a dit : « Vous entendrez des choses comme "on en parle depuis 30 ans" et maintenant c’est enfin fait, et ça fait vraiment du bien. Ce sentiment de fierté fera en sorte d’améliorer la santé mentale et ça dure vraiment... ça crée une dynamique et favorisera l’adhésion au prochain projet. » Le Conseil de gestion financière des Premières Nations a rapporté des sentiments similaires, selon lesquels la réconciliation économique avec les Autochtones a non seulement un potentiel significatif pour contribuer au produit intérieur brut (PIB) canadien, mais suscite aussi une fierté à l’égard de la propriété autochtone, la construction de la nation et l’accomplissement des personnes (2021). Un agent de développement économique a particulièrement contextualisé l’importance de ce sentiment de fierté et de motivation à la lumière de l’histoire des traumatismes coloniaux, y compris le déplacement forcé de la communauté. L’agent de développement économique a expliqué qu’« il y a encore des gens vivants dans la communauté qui ont dû quitter leur maison, qui ont vu leurs maisons être rasées, et maintenant ils constatent cette croissance. Tous les objectifs de développement économique visent à honorer les habitants de cette communauté. »

Dans le Rapport d’étape sur l’évolution de l’économie des Autochtones de 2024, le revenu et la richesse ont été décrits comme contribuant positivement au bien-être et au développement des personnes pour diverses raisons, notamment des niveaux de vie plus élevés et des services sociaux améliorés (Conseil national de développement économique des Autochtones, 2024). Lorsqu’on lui a demandé quels étaient les effets les plus importants des projets de développement économique, un agent de développement économique a expliqué que « l’effet le plus important est l’amélioration de la qualité de vie des membres de la communauté – quand on n’a pas à se rendre dans la ville la plus proche pour faire entretenir sa voiture, et qu’on peut plutôt le faire dans la communauté – cela crée un effet énorme pour les membres de la communauté. » Plusieurs agents de développement économique ont décrit les effets du développement économique sur les enjeux sociaux au sein de la communauté, tant indirectement qu’en investissant les revenus dans les services sociaux. Un participant à l’enquête a noté que « le développement économique est la base d’une communauté en santé. Il comble les lacunes de financement pour les services, le réinvestissement dans la communauté et l’économie, [et] apporte un soutien à l’échelle locale. » Un agent de développement économique a observé qu’en offrant un emploi aux « jeunes vulnérables » au sein de la communauté, la proportion de jeunes aspirant à poursuivre des études postsecondaires avait augmenté. Des sentiments semblables ont été présentés dans le document Step Into the River Framework for Economic Reconciliation, dans lequel la capacité de répartir la richesse monétaire entre les membres de la communauté et les initiatives de développement communautaire (p. ex., logement, santé, préservation culturelle) ont eu des effets importants sur la richesse et le bien-être définis par la communauté (Sxwpielemaát Siyám [chef Leanne Joe] et Raphael, 2022).

En plus des avantages sociaux et économiques directs du développement, l’évaluation a révélé que ces investissements dans des priorités économiques définies par la communauté ont également contribué à faire avancer des engagements fédéraux plus larges. En soutenant la participation des Premières Nations et des Inuits dans divers secteurs économiques, le programme a fait avancer des engagements fédéraux tels que la transition vers un secteur électrique carboneutre. La First Nations Major Projects Coalition (2022) a souligné que la participation autochtone est essentielle pour atteindre cet objectif, compte tenu de la proximité de nombreux projets avec les terres autochtones. Cette proximité crée des possibilités de faire progresser la réconciliation économique par la propriété autochtone, les partenariats, la création d’emplois et la mobilisation par rapport aux priorités climatiques. Les investissements du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique ont renforcé la capacité des communautés à mener la transition nationale vers la carboneutralité. Plusieurs agents de développement économique ont ciblé le développement durable, l’écotourisme et le développement des communautés carboneutres comme des priorités – des conclusions reflétées dans les résultats des enquêtes, où 63,6 % ont cité « l’avancement des ressources propres et durables » et 54,5 % la « protection des terres et des eaux » comme priorités économiques. En 2022-2023, un bénéficiaire du PSTDE-Ciblé a utilisé des fonds pour soutenir 24 projets de gestion durable des ressources. Les revenus générés par ces initiatives ont permis aux communautés de poursuivre des priorités autodéterminées telles que le développement du logement et la sécurité alimentaire, en conformité avec les engagements politiques fédéraux et la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (gouvernement du Canada, 2005).

Conclusion 5 : Des formules de financement désuètes, des approches d’allocation mal définies pour le PSTDE-Base, ainsi que des enveloppes budgétaires limitées dans l’ensemble du programme ont limité les effets du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique.

Le PSTDE-Base était le seul aspect du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique à fournir un financement annuel prévisible aux communautés, en tant que programme principal. Des rapports déjà publiés par SAC et ses prédécesseurs, dont l’Évaluation sommative des programmes de développement économique (Affaires indiennes et du Nord Canada, 2009), l’Évaluation du Programme des services relatifs aux terres et au développement économique (Affaires autochtones et du Nord Canada, 2015) et l’Audit des programmes de développement économique (RCAANC, 2019), ont à plusieurs reprises constaté que la formule régissant la distribution des fonds causait de larges disparités dans les allocations entre les communautés ^{Note de bas de page 17}. Les petites et moyennes communautés éloignées étaient particulièrement défavorisées et incapables de répondre à leurs besoins avec cette allocation (Affaires autochtones et du Nord Canada, 2015). Bien que l’évaluation de 2015 de PSTDE ait inclus une recommandation de revoir les formules de financement du PSTDE-Base, aucune formule révisée n’a été mise en œuvre, et les membres du personnel de SAC ont indiqué que les montants du financement de base n’ont pas été ajustés depuis les années 1980, sauf pour les communautés ayant fait la transition vers le financement global ^{Note de bas de page 18} ou la subvention au titre de la NRF, qui reçoivent toutes deux un facteur de progression annuel. Un membre du personnel de SAC a expliqué que « les formules/montants du programme ne répondent pas à l’inflation, à l’isolement, à la hausse du coût de la vie, à la croissance démographique, [ou à] la proportion de membres de la communauté vivant dans la communauté par rapport ceux qui vivent à l’extérieur de celle-ci. » Cette donnée correspond à la conclusion de l’évaluation selon laquelle la formule n’était pas recalculée chaque année de façon uniforme par chaque région pour tenir compte des ajustements des facteurs de formule (c.-à-d. la population) ^{Note de bas de page 19} .

Une analyse des impacts de l'inflation sur le financement du PSTDE-Base est illustrée ^{Note de bas de page 20}. Le financement du PSTDE-Base au début de la période évaluée (2014) était de 51 135 045 $; pour conserver cette valeur au fil du temps, le financement aurait dû augmenter à 62 069 327en 2022 – plus que le 53 963 756 $ qui ont été alloués nominalement en 2022-2023.

Bien que cela ne soit pas directement comparable au rôle d’un agent de développement économique de la communauté (compte tenu de l’inclusion de nombreux titres dans la catégorie), les évaluateurs ont localisé des salaires nationaux comparables au Canada en utilisant le système de la Classification nationale des professions (gouvernement du Canada, 2025). Selon la base de données de 2024, le salaire annuel moyen national pour les « agents d’expansion des entreprises et les chercheurs et analystes de marché », qui inclut des titres exemples comme « agent de développement économique » et « analyste économique communautaire », variait de 24,80 $ de l’heure à 71,79 $ de l’heure – en moyenne 45,03 $ de l’heure. Selon une semaine de travail normale de 37,5 heures et 52 semaines par année, le salaire annuel brut pour ce poste a été estimé par les évaluateurs entre 48 360 et 139 990,50 $, avec un salaire brut moyen de 87 808,50 $. Comparativement, les allocations annuelles PSTDE-Base varient de 3 000 $ à plus de 1 million de dollars, avec une allocation médiane de 58 000 $ (SAC, n.d.a). En utilisant le système de la Classification nationale des professions comme référence comparable, moins de la moitié des communautés des Premières Nations et inuites recevant le PSTDE-Base ont reçu une allocation suffisante pour embaucher un agent de développement économique avec le salaire annuel moyen.

Plusieurs agents de développement économique (participants à des entretiens et enquêtes) ont souligné les défis liés à l’emploi et à la rétention d’un agent de développement économique avec les contributions annuelles actuelles, soulignant comment cela peut limiter la capacité économique fondamentale d’une communauté. Bien que le financement du PSTDE-Base puisse soutenir plusieurs aspects de la capacité, tels que la gouvernance, la planification fondamentale et les ressources humaines, il a été souligné qu’un agent de développement économique en poste est une étape essentielle pour permettre le progrès dans ces domaines. Un agent de développement économique a suggéré qu’« il devrait y avoir un financement pour payer personnel à un taux professionnel – en investissant dans un employé plutôt qu’en faisant travailler quelqu’un au [développement économique] sur le côté de son bureau à un faible salaire changerait énormément les choses. » Des sentiments semblables ont été exprimés par les membres du personnel de SAC. Un membre du personnel de SAC a expliqué qu’« une communauté obtiendra un financement pour 0,15 ou 0,2 du poste d’agent de développement économique, donc la capacité ne sera jamais construite avec cela. » Un autre a affirmé que « les communautés ne peuvent pas offrir des tarifs compétitifs aux agents de développement économique, et il peut aussi être difficile d’investir dans la capacité d’un employé dont on s’attend à ce qu’il parte. »

Des inquiétudes ont été soulevées dans certains entretiens quant au fait que les fonds des programmes fondés sur des propositions étaient utilisés pour embaucher un consultant externe afin d’administrer des projets, plutôt que pour pourvoir des postes dans la communauté. Comme l’a décrit un membre du personnel de SAC, le budget limité pour le financement à long terme dans le cadre du PSTDE-Base « signifie que les fonds du PPCPE sont dépensés pour des consultants afin de faire les tâches que [le programme] refuse de financer dans la communauté, même si cela pouvait renforcer les capacités – alors que le financement des consultants ne crée aucune capacité [au sein de la communauté], mais qu’il est admissible. » Bien que le financement du PPCPE puisse servir à soutenir des postes en milieu communautaire, les répondants de certains entretiens ont souligné que lorsque les communautés manquent des ressources fondamentales pour financer un agent de développement économique ou mettre en place d’autres capacités économiques à long terme, ce qui conduit à une dépendance à l’égard des consultants pour les projets fondés sur des propositions. Par exemple, un membre du personnel de SAC a souligné que cette « dépendance involontaire envers les consultants signifie que le rendement des investissements sera systématiquement inférieur », en raison du manque de transfert de connaissances et de la proportion de financement qui va au consultant plutôt qu’aux communautés. Ce schéma, dans lequel le recours à des consultants peut combler des lacunes urgentes, mais qui limite les possibilités de bâtir une expertise durable au sein des communautés, a été rapporté dans diverses autres évaluations de SAC (p. ex., SAC, 2024; SAC, 2021; SAC, 2024; SAC, 2023), ce qui suggère un défi systémique qui limite l’efficacité à long terme des investissements dans les programmes.

Bien que l’analyse ci-dessus se soit concentrée sur le financement du PSTDE-Base, l’évaluation a révélé que les préoccupations concernant les limites de financement s’étendaient à l’ensemble du programme. La souscription surpassée de l’enveloppe budgétaire dans les trois volets du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique a été soulevée comme une préoccupation dans la plupart des entretiens. La taille de l’enveloppe budgétaire a été décrite comme particulièrement préoccupante compte tenu des vastes interconnexions entre le développement économique et d’autres facteurs du bien-être communautaire, tels que les infrastructures, la santé et le logement (comme décrit dans la Conclusion 1). Un membre du personnel de SAC s’est dit « préoccupé par le manque relatif d’échelle du programme par rapport à d’autres programmes. » Bien qu’il ait indiqué que l’investissement du gouvernement dans des domaines comme l’eau potable et le logement est « fondamental », il a aussi souligné qu’en investissant dans le développement économique, les communautés sont soutenues pour créer des sources de revenus afin d’investir elles-mêmes dans ces secteurs.

Au cours de l’exercice 2023-2024, les dépenses en développement économique communautaire, qui couvraient six des secteurs desservis par SAC, y compris le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique, ne représentaient que 0,73 % du financement total de SAC (337,6 millions de dollars sur 46,5 milliards de dollars; gouvernement du Canada, 2023c). Une étude de 2023 a décrit le modèle fédéral de financement pour le développement économique communautaire comme « chroniquement sous-financé » et « inadéquat », indiquant particulièrement comme problématique la dépendance aux évaluations par habitant des besoins comme base pour les calculs de financement (Group ATN Consulting 2023). Les participants à l’étude ont décrit « le sous-financement chronique pour le développement économique et le manque de ressources pour gérer les urgences au fur et à mesure qu’elles surviennent » comme les défis les plus importants pour instaurer une plus grande autonomie sur le développement économique (Group ATN Consulting, 2023:33-34).

Des changements radicaux de coûts depuis le début de la pandémie de COVID-19 ont aggravé les limites budgétaires, comme l’a décrit un membre du personnel de SAC : « La COVID a forcé le ministère à envisager des hausses de coûts – les coûts des projets de construction ont augmenté très rapidement, et les communautés qui recueillaient 250 000 $ n’en retirent plus autant qu’avant. Maintenant, les prix n’ont pas baissé, ils continuent d’augmenter – cela met la pression sur le gouvernement et les communautés pour obtenir davantage de ce dollar. » De même, le coût élevé de la vie, de la main-d’œuvre et des matériaux dans les régions éloignées a aggravé les défis, comme l’a souligné le répondant d’un entretien externe : « Il coûte plus cher de vivre, d’amener des employés potentiels, des services, des produits, etc., quand on est à distance, et cela ne se reflète pas dans la répartition des fonds. » Un rapport de la Chambre des communes de 2022 recommandait que les programmes fédéraux tiennent compte de l’éloignement et de l’isolement, tant dans les mécanismes de financement que dans les montants; cependant, les preuves d’évaluation n’ont pas suggéré que l’éloignement des communautés ait été pris en compte dans l’évaluation des propositions au PSTDE-Ciblé ou au PPCPE.

Conclusion 6 : Un schéma est ressorti; dans celui-ci, on a remarqué que les mêmes communautés avaient obtenu à plusieurs reprises du succès dans des programmes fondés sur des propositions.

La répartition équitable du financement fondé sur les propositions a été soulevée comme une préoccupation tout au long de l’évaluation. L’Audit des programmes de développement économique de 2019 de RCAANC a rapporté que les programmes fondés sur des propositions reposaient sur le fait que les communautés avaient suffisamment « de compétences et d’expérience pour cibler les projets de développement économique souhaités, élaborer des propositions et les mettre en œuvre ». Cependant, de nombreuses communautés manquaient de ces ressources fondamentales, notamment compte tenu des niveaux variables de financement alloués aux communautés par le PSTDE-Base et de la réduction du financement par le PSTDE-Ciblé de 2018-2019 à 2020-2021.

Près de la moitié des entretiens du personnel de SAC ont décrit un schéma selon lequel des communautés ayant eu un meilleur rendement par le passé réussissaient à plusieurs reprises dans les programmes fondés sur des propositions. Un membre du personnel de SAC a contextualisé ce schéma comme le résultat de l’expérience acquise au fil du temps : « Habituellement, si vous avez réussi avec des projets de développement économique, vous avez renforcé vos capacités au fil du temps. Ce qui finit par arriver, c’est que plus vous avez eu de succès dans ces domaines, plus vous en aurez à l’avenir. » Ce sentiment a été partagé par quelques agents de développement économique, dont l’un a indiqué que « certains des plus défavorisés, ceux qui en bénéficieraient le plus, ont du mal à accéder aux programmes, et je pense que c’est en grande partie parce qu’ils n’ont pas les professionnels pour les aider à dépasser la première étape de la préparation des demandes ».

Ce défi a été aggravé par le processus d’évaluation des risques du programme. Le rapport d’évaluation et de résumé du projet pour les propositions au PSTDE et au PPCPE-Ciblé comprenait une évaluation des risques, y compris des facteurs tels que la capacité de gestion du projet, le montant de la contribution du demandeur et la probabilité d’obtenir des résultats. Cette cote de risque a eu des effets sur la note globale de la proposition pour les projets au cadre de priorisation du PPCPE, les bénéficiaires pouvant recevoir 5 points supplémentaires sur leur proposition si elle était jugée à faible risque; les propositions jugées à haut risque ont reçu 1 point. Un membre du personnel de SAC a indiqué que la note de l’évaluation générale du gouvernement du Canada défavorisait davantage les communautés moins expérimentées. Le membre du personnel a noté que « toute communauté ayant moins d’expérience et moins de capacité, a bien sûr un risque plus élevé selon la façon dont l’[évaluation générale] est organisée. [Le gouvernement] a créé cette [évaluation des risques] qui désavantagera automatiquement les communautés présentant ces caractéristiques. » Bien que les résultats de la note de l’évaluation générale n’aient pas influencé la probabilité d’approbation d’une proposition, ils déterminaient le type d’arrangement de financement pouvant être utilisé, les bénéficiaires « ayant un risque plus élevé » étant admissibles à des types d’accords moins souples.

Cette dynamique, où la capacité et le succès passé ont alimenté le succès futur, a été non seulement ciblée par les participants à l’évaluation, mais aussi observée dans d’autres évaluations de programmes. Par exemple, l’Audit des programmes de développement économique de 2019 de RCAANC a révélé que la majeure partie du financement de développement économique de SAC fondée sur des propositions était accordée à des communautés ayant des notes d’évaluation générale à faible risque, qui avaient de l’expérience à satisfaire avec succès aux exigences des accords de financement passés avec le gouvernement. L’audit a suggéré que les bénéficiaires potentiels ayant moins d’expérience ou de ressources pour gérer les accords de financement recevaient moins de financement et a recommandé qu’un soutien ciblé soit accordé aux communautés ayant une activité de développement économique moins importante (RCAANC, 2019).

Le Cadre de contrôle de gestion de 2019 pour PPCPE a présenté des modifications à la feuille de pointage des évaluations de projets, dans lesquelles les communautés moins expérimentées recevaient des points supplémentaires. Les propositions, notées sur 100, pouvaient recevoir de 1 à 7,5 points selon le montant de financement reçu par le bénéficiaire du cadre de priorisation du PPCPE au cours des 5 dernières années. L’équipe d’évaluation a tenté d’utiliser les données du programme pour déterminer si cette nouvelle approche avait l’effet égalisateur escompté. Selon les 68 feuilles de pointage des projets évaluées, 56 % des bénéficiaires du cadre de priorisation du PPCPE ont reçu le nombre maximal de points additionnels, ce qui signifie qu’ils avaient reçu moins de 250 000 $ du cadre de priorisation du PPCPE au cours des 5 dernières années. En comparaison, seulement six bénéficiaires ont reçu le nombre minimum de points relatifs à l’expérience. Cependant, étant donné que les propositions non retenues n’ont pas été suivies, l’évaluation n’a pas pu comparer les taux d’approbation pour les communautés ayant plus d’expérience ou moins; sans savoir combien de propositions dans chaque catégorie ont été soumises, il n’est pas possible de déterminer si les points supplémentaires ont réellement amélioré la probabilité d’approbation pour les communautés ayant moins d’expérience.

Bien que le suivi continu des propositions non retenues soit utile à des fins statistiques comme mentionné ci-dessus, il pourrait aussi soutenir le partage des connaissances avec les communautés. Par exemple, un agent de développement économique a indiqué que « nous devons connaître les erreurs commises par les communautés afin de pouvoir en tirer des leçons. L’inspiration et la motivation des histoires de succès sont excellentes, mais nous devons apprendre comment ces communautés ont réussi afin que nous puissions aussi progresser. » Les entretiens ont amené à penser qu’en plus du partage des connaissances, ce réseautage pouvait mener à des partenariats de travail pour faire progresser collectivement les projets du PPCPE et renforcer les forces de chaque communauté. Par exemple, un agent de développement économique d’une Première Nation qui avait déjà obtenu du succès dans le PPCPE a fait part qu’il a depuis soutenu la capacité d’autres Premières Nations en présentant au PPCPE une demande en partenariat. L’agent de développement économique a expliqué que ce type de partenariats permettait à la communauté de soutenir d’autres Premières Nations selon les besoins, que ce soit en investissant du capital, en fournissant une expertise interne pour soutenir la demande (p. ex. architectes, ingénieurs), ou en prenant la tête de la demande en soi au PPCPE, tout en faisant avancer un projet économique mutuellement bénéfique. Un autre agent de développement économique a indiqué que « lorsqu’une Première Nation se concentre sur différents secteurs industriels, il peut en découler des possibilités pour d’autres communautés. Les communautés peuvent travailler ensemble pour soutenir des objectifs différents, pour apprendre les unes des autres. »

Selon une analyse des bénéficiaires du financement, les communautés et organisations inuites avaient rarement accès à l’un ou l’autre des programmes fondés sur des propositions. Selon le recensement de 2021, la population totale des Premiers Peuples et des Inuits était de 1 118 950, dont 6,3 % des Inuits (Statistique Canada, 2022). On pouvait donc s’attendre à ce que les Inuits reçoivent environ 6 % du financement fondé sur les propositions si l’accès entre les communautés et organisations des Premières Nations et inuites était proportionnel ^{Note de bas de page 21} . Cependant, les organisations et communautés inuites ont reçu 0,32 % de tout le financement fondé sur des propositions au cours des exercices financiers couverts par cette évaluation ^{Note de bas de page 22}. Le financement disproportionnellement limité alloué aux communautés et organisations inuites a également été décrit dans un rapport de recherche commandé par SAC (Two Worlds Consulting, 2019), qui rapportait que les bénéficiaires du Nunatsiavut et du Nunavik recevaient beaucoup moins de financement par le biais des programmes fondés sur des propositions que ceux de toute autre région admissible.

Bien que les Inuits aient été sous-représentés dans cette évaluation, des discussions avec des représentants des communautés et organisations inuites ont suggéré que les communautés inuites faisaient face à des défis similaires à ceux des petites Premières Nations éloignées, en termes de limites de capacité, de personnel et de géographie. Dans les entretiens, les répondants ont indiqué que dans de nombreuses communautés inuites éloignées, le développement était freiné par des facteurs tels que les saisons de construction écourtées, les horaires de transport entre les communautés accessibles par avion ou par voie navigable, le manque d’infrastructures, ainsi que la hausse des coûts de la vie et du commerce, comme les frais d’expédition. Comme il est indiqué ci-dessus, le financement du développement économique fondamental au sein du Nunatsiavut et du Nunavik a été alloué aux organisations inuites établies en vertu d’un traité telles que déterminées dans les accords sur les revendications territoriales, plutôt qu’à l’échelle communautaire. Ce manque de financement de base stable et pluriannuel à l’échelle communautaire a été décrit dans des entretiens, ainsi que dans un rapport commandé par SAC (Two Worlds Consulting, 2019), comme un obstacle aux communautés inuites dans l’avancement des activités de développement économique, car cela signifiait que de nombreuses communautés n’avaient pas d’agents de développement économique ou que ces postes étaient saisonniers ou temporaires tant que le financement était disponible. La capacité interne des communautés a été définie comme un domaine de besoin, aggravé par l’infrastructure physique et numérique, ainsi que par les enjeux sociaux rencontrés par les communautés (Two Worlds Consulting, 2019). Par exemple, la rétention du personnel et le renforcement des capacités ont été rendus encore plus complexes à cause de la disponibilité limitée du logement (Two Worlds Consulting, 2019).

Conclusion 7 : Des limites importantes des données ont empêché de déterminer si le programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique atteignait les objectifs de rendement établis par le modèle logique.

Les indicateurs de rendement qui étaient en place pendant la période d’évaluation se trouvent à l’annexe E. Parmi ces indicateurs, quatre ont fait l’objet d’un suivi actif par le programme. Les trois indicateurs ayant des objectifs établis les atteignaient généralement :

• L’objectif de ratio de levier du PPCPE (selon lequel chaque dollar investi par SAC devrait être accompagné de 3,00 $ investis par des sources externes au ministère) a été largement atteint, fluctuant entre 3,24 $ pour 1 en 2018-2019 et 3,04 $ pour 1 en 2022-2023.
• L’objectif du programme de 68 % des communautés des Premières Nations ayant des revenus non gouvernementaux représentant 25 % ou plus des revenus totaux a également été en grande partie atteint, variant entre 67,4 % en 2018-2019 et 71,8 % en 2022-2023.
• Enfin, l’objectif de 30 investissements dans les initiatives et institutions de renforcement des capacités dans le cadre du PSTDE-Ciblé a été constamment dépassé, avec une moyenne de 112 par année.

Cependant, certains indicateurs n’avaient pas de cibles associées, et les cibles n’incluaient pas systématiquement une justification. Par exemple, l’objectif de 30 investissements dans le renforcement des capacités a été dépassé même lorsque le financement du PSTDE-Ciblé a diminué en 2018-2019 à 2021-2022. La justification de l’objectif de 30 n’était pas claire pour les évaluateurs, car cet objectif semblait très faible en comparaison avec la capacité opérationnelle apparente réelle du programme.

Les données relatives aux deux indicateurs additionnels^{Note de bas de page 23}, bien que techniquement collectées, n’étaient néanmoins pas disponibles en raison de problèmes liés au processus de production de rapports. Plus précisément, le programme n’extrayait généralement pas les données dans un format analysable, et l’équipe d’évaluation n’a pu extraire que les valeurs des bénéficiaires qui utilisaient la version « PDF à remplir » de l’instrument de collecte de données du programme. L’équipe n’a pas pu extraire les valeurs des bénéficiaires qui ont rempli le formulaire manuellement, puis qui les ont numérisés pour les soumettre. Ces obstacles techniques s’alignent sur l’Audit des programmes de développement économique (RCAANC) de 2019 et sur une enquête sur l’expérience utilisateur commandée par SAC (Two Worlds Consulting, 2021), qui rapportaient également que les renseignements sur les objectifs de développement économique des communautés n’étaient pas collectés de façon cohérente ou couramment exploités à partir des rapports du PSTDE-Base, et que, par conséquent, les rapports à la haute direction et aux décideurs n’étaient pas orientés par les données.

De plus, plusieurs membres du personnel de SAC ont évoqué les défis liés à la collecte de données se rapportant à l’ACS+, principalement en raison de l’orientation du programme à l’échelle communautaire plutôt qu’individuelle. Un membre du personnel de SAC a indiqué que le programme pouvait désagréger les données selon le groupe fondé sur des distinctions; cependant, d’autres facteurs intersectionnels, comme l’emploi créé pour les femmes autochtones, n’étaient pas suivis dans les exigences de demande ou de production de rapports du programme.

Conclusion 8 : Les définitions autochtones du succès économique représentaient des aspects multiples du bien-être communautaire qui n’étaient pas pleinement reflétés dans le modèle logique et les indicateurs de rendement du programme.

Comme discuté dans la Conclusion 5, les effets directs du développement économique dans les communautés des Premières Nations et inuites allaient au-delà de la valeur monétaire, englobant la qualité de vie globale des membres de la communauté. Cette notion de nature holistique du développement économique s’étendait aux indicateurs associés du succès des projets de développement économique. La Vérification des programmes de développement économique de 2014 a indiqué que les indicateurs de rendement axés sur le nombre de projets approuvés et la valeur du financement fourni ne démontraient pas adéquatement l’incidence des programmes sur les communautés (Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, 2014). Des rapports précédents avec des entrepreneurs autochtones ont souligné l’importance de la communauté, de l’harmonisation culturelle et de l’épanouissement personnel tant pour définir que pour mesurer le succès économique. Par exemple, Pauktuutit Inuit Women of Canada (2021) a constaté que les femmes propriétaires d’entreprise inuites valorisaient les indicateurs de succès liés à la communauté, à la culture ou à l’épanouissement personnel, plutôt qu’aux indicateurs liés aux profits et à la croissance. De même, l’évaluation de SAC (2023b) du Programme de développement de l’entrepreneuriat et des entreprises autochtones a rapporté que les entrepreneurs autochtones en ont retiré des avantages qui allaient au-delà de la richesse personnelle, notamment une amélioration du bien-être pour eux-mêmes et leurs familles, de profiter d’occasions de servir de modèles et d’obtenir de meilleurs résultats économiques et sociaux pour la communauté. La littérature et la revue des documents ont montré que de nombreuses communautés ont des vues semblables concernant le rôle global du développement économique. Par exemple, l’accent mis par la Première Nation de Miawpukek sur le développement social a été décrit à la fois comme la principale priorité communautaire et la principale mesure du développement économique communautaire (Programme de recherche intégrée sur le développement économique des Autochtones de l’Atlantique, 2011). La Première Nation Tsawwassen a lié la croissance économique aux valeurs culturelles, éducatives et communautaires (Dishart 2018). De même, dans la Stratégie nationale pour le développement communautaire autochtone, SAC (2019) a noté que les meilleurs indicateurs du développement communautaire étaient des indicateurs socioéconomiques concrets sélectionnés par les communautés autochtones et qui se rapportaient aux priorités locales. La stratégie a indiqué qu’il était nécessaire d’ajuster les exigences en matière de production de rapports pour les programmes afin d’accroître la pertinence locale et de s’assurer que le financement atteint efficacement les objectifs de la communauté (SAC, 2019).

Les agents de développement économique qui ont choisi de répondre à l’enquête d’évaluation ont été invités à évaluer dans quelle mesure les indicateurs du programme de préparation et de renforcement des capacités de développement économique reflétaient le succès dans leur communauté (ce qui ne représente pas de manière significative le succès; ce qui représente en partie le succès; ce qui représente pleinement le succès; voir Figure 7). Par exemple, 90 % des répondants participants à l’enquête ont évalué le « pourcentage des communautés des Premières Nations où les revenus non gouvernementaux représentent 25 % ou plus des revenus totaux » comme le reflet en partie ou en totalité du succès. Dans les réponses qualitatives à l’enquête, ainsi que dans des entretiens avec des agents de développement économique, il a été rapporté que, plutôt que ce soit la richesse économique qui qualifie elle-même le succès, la richesse économique est une priorité parce qu’elle permet à la communauté d’atteindre la prospérité économique et sociale selon ses propres termes. Un représentant d’une organisation a précisé que l’indépendance issue du programme de remplacement des revenus autonomes est un critère de succès important à saisir, car elle est cruciale pour la souveraineté.

Équivalent textuel pour : Figure 7 : Pertinence des indicateurs de programme pour les participants à l’enquête

	Ne reflète pas de manière significative le succès	Reflète en quelque sorte le succès reflects success	Reflète pleinement le succès
Valeur des investissements provenant de sources extérieures au gouvernement du Canada.	1	14	7
Nombre de communautés qui ont mis en œuvre des plans stratégiques de développement économique	2	6	10
Revenu par habitant comparativement à celui des communautés non autochtones voisines	0	11	8
% des communautés des Premières Nations où les revenus non gouvernementaux représentent 25 % ou plus des revenus totaux.	2	8	11
% des communautés des Premières Nations et inuites qui fournissent des services publics de développement économique à leurs membres.	1	9	11

Source : Enquête d’évaluation

On a demandé aux agents de développement économique de décrire d’autres aspects du succès qui étaient significatifs pour leur communauté; les réponses reflétaient l’ampleur globale de l’incidence qui découlait du développement économique. Par exemple, l’emploi durable, à long terme, la croissance des entreprises et les possibilités de développement des compétences ressortaient comme indicateurs de succès, mais l’amélioration de la qualité de vie aussi. Les agents de développement économique ont fait ressortir l’importance de bâtir la confiance, l’estime de soi, l’auto-efficacité, la fierté et un but bien précis chez les membres de la communauté, en particulier chez les jeunes, comme des aspects du succès. La capacité à réduire les fuites économiques en fournissant des services et des revenus aux membres de la communauté, par l’intermédiaire des membres de la communauté et au sein même de la communauté était un aspect important du succès.

Au-delà du besoin de mesures globales du succès, lors de certains entretiens, les répondants ont exprimé des inquiétudes quant à la nature à court terme de l’évaluation du rendement. De même, un membre du personnel de SAC a indiqué que les résultats du programme étaient difficiles à mesurer à partir des rapports recueillis. Les données nécessaires pour déterminer si un investissement du PSTDE ou du PPCDE a conduit aux effets quantifiables attendus n’ont pas été recueillies à long terme, il n’a donc pas été possible de démontrer dans quelle mesure les membres de la communauté ont bénéficié de ces investissements. Un membre du personnel de SAC a expliqué : « Nous ne pouvons pas démontrer si les membres ont réellement bénéficié des investissements, surtout au fil du temps – nous ne regardons pas les résultats sur plusieurs années après l’achèvement du projet. [On] le faisait autrefois, à l’époque d’Affaires autochtones Canada^{Note de bas de page 25}, mais c’était incroyablement difficile pour les communautés de faire leur soumission. » Les évaluations de 2015 du PPCPE et du PSTDE ont révélé qu’une nouvelle stratégie de mesure du rendement a été lancée en 2014, qui, entre autres, visait à améliorer la production de rapports fondés sur les résultats en mesurant des résultats à plus long terme (Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, 2015; Affaires autochtones et du Nord Canada, 2015). L’évaluation de 2015 du PSTDE a révélé que les instruments révisés de collecte de données découlant de cette nouvelle stratégie demeuraient inefficaces et longs, et a permis de recommander que SAC affine les instruments de collecte de données (Affaires autochtones et du Nord Canada, 2015). Malgré les travaux entrepris pour réviser la stratégie de mesure du rendement, l’absence de mesure à long terme des bénéfices et résultats de ces programmes a été rapportée comme un défi permanent dans l’étude sur l’expérience utilisateur commandée par SAC (Two Worlds Consulting, 2021).

Conclusion 9 : Des relations solides entre le personnel régional de SAC et les communautés ont été définies comme essentielles au succès des programmes fondés sur des propositions, mais un manque de responsabilité réciproque de la part de SAC constituait un obstacle notable.

Près de la moitié des entretiens ont souligné qu’une relation positive entre les communautés et le bureau régional de SAC était essentielle au succès des volets de programmes fondés sur des propositions. Un agent de développement économique a indiqué que le fait d’avoir « l’élément humain et l’agent de leur côté, s’ils sont bons, qualifiés et utiles, fait toute la différence », et que les avantages de ce soutien se sont ensuite poursuivis dans la proposition suivante. De même, un autre agent de développement économique a expliqué que « les relations peuvent vous aider à avancer dans des demandes de financement. Si vous n’avez pas de relation avec le gestionnaire du programme de financement, vous ne comprendrez pas exactement ce que vous devez inclure dans une proposition. » Un membre du personnel de SAC a précisé que « notre priorité principale est la relation, la connaissance de la communauté et l’établissement de la confiance en premier lieu, car nous sentons vraiment que pour utiliser notre programme afin de mieux soutenir les communautés, nous devons comprendre tout ce qu’elles pensent et comment elles s’entrelacent. » La solidité de la relation entre le personnel de SAC et les communautés a également été définie comme un facteur clé de succès lors de l’évaluation de 2015 des activités du PPCPE (Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, 2015), ainsi que dans un rapport commandé par SAC avec des représentants des communautés inuites (Two Worlds Consulting, 2020).

La vérification des programmes de développement économique de 2019 de RCAANC a révélé que les agents régionaux du ministère étaient dans une position unique pour offrir aux candidats un aperçu des facteurs de succès des projets précédents, et cette communication des connaissances a été perçu comme bénéfique pour les communautés cherchant à saisir de nouvelles possibilités. Un membre du personnel de SAC a partagé son point de vue selon lequel « la difficulté des candidatures et des projets dépendait de la force de la région – si vous avez quelqu’un de dynamique au bureau régional de SAC, vous pouvez obtenir beaucoup de bons projets dans le processus de candidature avec une valeur plus élevée. Si votre bureau régional est plus faible, il y a moins de demandes, et les demandes sont moins descriptives. S’il y a un aspect à améliorer, c’est de s’assurer que les régions disposent d’un bon personnel – celui qui pourrait mettre en place les ensembles les plus compétitifs. » Cependant, des entretiens menés pour cette évaluation ont suggéré que le personnel régional disposait de peu de temps pour bâtir et entretenir des relations solides en raison de la charge administrative importante liée à la gestion de programmes fondés sur des propositions comme le PPCPE et le PSTDE-Ciblé.

La plupart des agents de développement économique qui ont parlé de leur relation actuelle avec le bureau régional l’ont décrite positivement. Cependant, ceux qui ont soulevé des problèmes avec la relation ont fait ressortir comme points de frustration le roulement du personnel de SAC et le manque de services de transition pour le nouvel agent régional. Un agent de développement économique a mentionné que sa communauté « a connu une série d’agents régionaux, et c’était difficile parce qu’aussitôt que quelqu’un comprend ce que l’on fait, il part... Essayer de mettre la nouvelle personne à niveau fait partie de notre rôle, pour lui faire comprendre la communauté et le parcours du chef. Les agents de développement économique veulent aider à rendre ces transitions et ces relations plus saines. » De même, un autre agent de développement économique a expliqué que « ces dernières années, il y a eu un roulement extrêmement élevé; nous avions une nouvelle personne tous les 6 mois. Au moment où on avait fini de les former, elles partaient ^{Note de bas de page 26} ».

Des aspects de la relation entre les communautés et SAC ont été mentionnés comme un domaine à améliorer, en particulier dans un déséquilibre perçu entre la confiance et la responsabilité entre les partis. L’étendue des renseignements devant être soumis par les communautés à SAC n’a pas été réciproque. Par exemple, l’exigence pour les Premières Nations de signaler un changement de chef et de conseillers a été soulevée comme un déséquilibre, étant donné que SAC n’est pas soumis à la même exigence de qui l’obligerait à communiquer un changement de personnel au bureau régional. De même, un membre du personnel de SAC a indiqué que, dans le cadre des processus de proposition de programme, SAC « demande des renseignements sur ces [instruments de collecte de données] qui sont inappropriées... Nous demandons la formation des agents de développement économique dans les communautés, mais ils ne peuvent pas demander nos formations en retour. Alors pourquoi leur demandons-nous? » Les conversations avec le groupe de travail communautaire ont corroboré l’idée que la responsabilité au sein de la relation est déséquilibrée, notamment en ce qui concerne le respect des échéanciers, la détermination des données collectées, leur utilisation, qui y a accès, et l’absence d’une boucle de rétroaction permettant aux communautés de faire part de ce qui fonctionne ou non dans la relation. La construction d’une relation de nation à nation mutuellement responsable a été décrite comme cruciale pour faire progresser l’autodétermination et l’autonomie au sein de ces programmes.