Phase I de l'évaluation du Programme de mieux-être mental

Pertinence du programme

Le PMEM est demeuré très pertinent, et il y avait un grand besoin d'un financement permanent et adéquat. Le soutien et les services financés par le PMEM sont nécessaires en raison de l'héritage durable du colonialisme, et pour favoriser la santé et le mieux-être des Premières Nations et des Inuit tout au long de leur vie. De nombreux facteurs ont entraîné une augmentation de la demande pour les programmes et services financés par le PMEM, notamment la croissance continue de la demande, la pandémie de COVID-19, la réactivation des traumatismes^{Note de bas de page 3}, l'approvisionnement en drogues toxiques et la crise persistante des surdoses. En outre, la période visée par l'évaluation a été marquée par davantage de discussions sur le mieux-être mental et par une sensibilisation accrue aux expériences des survivants (y compris les survivants des pensionnats indiens, des externats indiens fédéraux, de la rafle des années 60, et les personnes touchées par la tragédie des femmes, des filles et des personnes bispirituelles autochtones disparues et assassinées. Presque tous les informateurs clés (DGSPNI, Inuit, Premières Nations) s'entendent pour dire que le financement accordé dans le cadre du PMEM correspond aux priorités des Premières Nations et des Inuit, en raison de sa flexibilité accrue (en particulier grâce à l'harmonisation du mieux-être mental), des améliorations récentes du financement, et des investissements dans les enjeux clés déterminés par les partenaires. Quelques-uns ont indiqué que le financement pourrait être mieux harmonisé pour tenir compte des besoins en immobilisations et des populations prioritaires (voir ci-après).

Efficacité

Conception, prestation et efficacité

L'un des principaux changements apportés au programme a été l'introduction de l'harmonisation des programmes de mieux-être mental de 2020, qui a donné une flexibilité accrue aux organismes ayant conclu des ententes de financement préétabli et de financement fixe pour planifier et mettre en œuvre des programmes de manière holistique et avec des responsabilités simplifiées en matière d'établissement de rapports. Certains ont estimé que le soutien offert par le PMEM pourrait être amélioré de façon à tenir compte des problèmes de gestion interne (p. ex., le roulement de personnel, les rapports de financement égarés au sein de la DGSPNI), à renforcer la communication (p. ex., en ce qui concerne l'harmonisation), à mettre l'accent sur l'uniformité des exigences liées à l'établissement de rapports, et à améliorer la collaboration intraministérielle. En effet, bien que le transfert de la DGSPNI de Santé Canada à SAC ait favorisé l'harmonisation et une vision commune, les informateurs clés ont estimé que les possibilités de faire progresser collectivement des enjeux clés (p. ex., les déterminants sociaux de la santé, les enfants et les jeunes) n'avaient pas été maximisées.

Malgré les améliorations apportées au programme (p. ex., l'augmentation de 56 % des dépenses sous forme de contributions), il est largement admis que les ressources financières disponibles dans le cadre du programme ne permettent pas de répondre à la demande de services. Concernant le financement du programme, les contraintes suivantes ont été relevées :

• Augmentation du besoin et de la demande : Les informateurs clés ont estimé que le financement n'avait pas suivi l'évolution de facteurs tels que la croissance démographique, l'inflation, la salariale compétitive, et l'augmentation de la demande dans le cadre du programme.
• Durabilité : Selon le personnel du PMEM, environ la moitié du financement total du programme était limité dans le temps. En outre, bien que le programme ait reçu un financement supplémentaire au cours de la période visée par l'évaluation, un montant estimé à 437,9 millions de dollars par an était du financement limité dans le temps qui devait être renouvelé. Le manque de financement durable crée des difficultés pour les communautés et les organismes de prestation de services. Les défis relevés concernent notamment le recrutement et le maintien en poste du personnel, la planification à long terme, l'élaboration de programmes, et la promotion du mieux-être mental.
• Croissance : Au début de la période d'évaluation (2016), moins de la moitié du financement du MWP comportait une indexation annuelle de 3 %, et le financement reçu au cours des années suivantes n'était pas assorti d'indexation, ce qui rendait difficile pour les collectivités de suivre le rythme de la hausse des coûts.

Outre l'amélioration des approches en matière de financement, les informateurs clés^{Note de bas de page 4}, ont recommandé de renforcer le soutien à la main-d'œuvre liée au mieux-être mental en collaboration avec les organisations partenaires nationales, notamment au moyen d'une stratégie dédiée à la main-d'œuvre, d'un mentorat et d'une formation échelonnée, et en mettant l'accent sur l'échange de connaissances.

Enfants et jeunes

Bien que plusieurs volets de financement disposent de la flexibilité nécessaire pour soutenir les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations et des Inuit, une des priorités communes cernées par les Premières Nations et les Inuit a été le soutien accru à ces groupes, notamment au moyen d'une prévention améliorée en matière de mieux-être mental et d'un dépistage précoce. Parmi les exemples de soutien possible figurent des programmes davantage axés sur la résilience, des services de counseling à l'école, des activités axées sur le territoire, et des services offerts dans les centres de traitement.

Certains informateurs ont estimé que les financements ciblés pour les enfants et les jeunes étaient limités dans le cadre du PMEM, et qu'il y avait un manque de coordination au sein du Ministère, ce qui fait en sorte que les jeunes « passent à travers les mailles du filet ». À l'échelle régionale, les Premières Nations et les Inuit ont également expliqué que la satisfaction des besoins des enfants, des jeunes et des familles peut être entravée par le manque d'installations ou d'infrastructures, le financement limité pour investir dans des programmes destinés à des populations spécifiques, et la capacité limitée du personnel à planifier et à exécuter des programmes. Ces défis peuvent être amplifiés pour les communautés éloignées et isolées, en particulier

Changements climatiques

Malgré la grande diversité des visions du monde, des connaissances, des perspectives et des contextes des Premières Nations et des Inuit, il faut reconnaître que les changements climatiques ont perturbé de nombreux déterminants du mieux-être des peuples autochtones, notamment la participation à des activités liées au territoire et à la culture, l'accès aux médecines traditionnelles, l'échange de connaissances entre les générations et la sécurité alimentaire. En outre, les évacuations ont entraîné une augmentation du stress, du deuil et de la réinstallation dans des environnements peu propices au mieux-être des membres de la communauté et des personnes associées aux services.

À l'échelle régionale, les représentants du PMEM, les EMEM et les travailleurs de soutien en santé et de soutien culturel ont soutenu les efforts d'urgence grâce aux interventions en cas de crise, à la coordination des services, et à la mise en place de services éphémères. Compte tenu de la menace croissante des événements liés aux changements climatiques et du lien étroit avec le mieux-être mental, on peut s'attendre à une augmentation continue de la demande de services. Les représentants ont convenu que les efforts de collaboration devraient être accrus avec les communautés et les organisations, et avec les équipes de gestion des urgences en santé.

Transfert de services

Le PMEM a déployé des efforts pour appuyer l'autodétermination et le contrôle des Premières Nations et des Inuits sur les services de mieux-être mental. Il s'agissait notamment d'offrir une flexibilité accrue dans les ententes de financement en consolidant les enveloppes budgétaires, en simplifiant les rapports, en soutenant le perfectionnement de la main-d'œuvre dirigé par des partenaires Autochtones et en misant sur la prise de décision décentralisée au moyen de structures de partenariat régionales.

Le principal obstacle déclaré au transfert des services était le besoin de financement supplémentaire et durable pour permettre aux communautés de d'offrir une série de programmes holistiques, de maintenir en poste du personnel qualifié, de stabiliser et de restaurer la capacité, d'accéder à la formation et de s'investir dans une planification à long terme. En outre, les conditions de financement et les exigences en matière de rapports qui avaient été promises aux organismes centraux ont été décrites par certains comme étant incompatibles avec la priorité qu'accorde SAC au transfert de services, ainsi qu'au manque de collaboration et d'intégration à l'interne. Bien qu'il n'existe pas de « pratique exemplaire » pour favoriser le transfert de services, les informateurs clés et l'analyse documentaire ont fait état de pratiques prometteuses qui peuvent concrétiser cette vision, notamment assurer un financement approprié (p. ex., adéquat, durable, flexible, à long terme, simplifié), rétablir la capacité, soutenir le perfectionnement de la main-d'œuvre, établir des partenariats pour le soutien (p. ex., entre le gouvernement et les ministères fédéraux, les Premières Nations et les Inuit, ainsi que les représentants provinciaux et territoriaux).

Pandémie de COVID-19

De nombreux défis ont été introduits ou amplifiés par la pandémie, notamment l'aggravation des problèmes de santé mentale et l'exacerbation des inégalités pour ce qui est des déterminants sociaux de la santé, des limitations des services, de l'augmentation de l'acuité des besoins, et des répercussions sur certains groupes. Les communautés ont été soutenues pour adapter et développer des services de mieux-être mental grâce à un afflux temporaire de fonds flexibles, entre autres mesures. En général, les communautés et les organisations ont lancé ou amélioré des programmes axés sur le territoire, adapté les programmes actuels pour tenir compte de mesures de santé publique, ou introduit des programmes virtuels.

Les autorisations de financement élargies et l'afflux de fonds flexibles ont été considérés comme des atouts pour atténuer les répercussions de la pandémie de COVID-19. Cependant, la nature limitée dans le temps du financement signifiait nécessairement que les communautés ne pouvaient pas maintenir les programmes, malgré la demande et la preuve de leur succès et de leur nécessité.

Aperçu

La présente réponse de la direction et le plan d'action ont été élaborés pour donner suite aux recommandations présentées dans l'évaluation du programme de mieux-être mental. Le plan d'action a été élaboré par la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits (DGSPNI) de Services aux Autochtones Canada (SAC-DGSPNI) en collaboration avec la Direction de l'évaluation.

La DGSPNI reconnaît et approuve les recommandations énoncées dans le rapport de la première phase de l'évaluation du programme de mieux-être mental menée par la Direction de l'évaluation de SAC.

La DGSPNI s'engage à soutenir les peuples autochtones dans leur cheminement vers l'autodétermination et à transférer le contrôle des services à des partenaires autochtones. SAC-DGSPNI reconnaît que le bien-être mental est une priorité clé pour les Premières Nations, les Inuits et les Métis, et continuera de travailler avec ses partenaires et les communautés pour faire progresser leurs priorités en matière de bien-être mental.

La période d'évaluation a coïncidé avec une période de changements considérables, tant internes qu'externes. La DGSPNI a été transférée de Santé Canada au nouveau ministère des Services aux Autochtones; le programme de mieux-être mental a regroupé un certain nombre de « sous-sous-programmes » sous un seul «  sous-programme » afin d'accroître la flexibilité dans la prestation du programme et la production de rapports; La pandémie de la COVID-19 a eu un impact sur les besoins en matière de mieux-être mental et sur la façon dont les services ont été fournis.

La DGSPNI-SAC s'est engagée à donner suite à toutes les recommandations et a déjà commencé une grande partie de ce travail. Elle a également hâte d'entendre directement les partenaires autochtones dans le cadre des études de la « phase deux » et d'utiliser les recommandations qui en ressortiront pour apporter d'autres améliorations.

Depuis la période d'évaluation, la DGSPNI-SAC a travaillé avec des partenaires pour apporter des changements qui répondent à bon nombre des recommandations proposées dans ce rapport. Le financement du programme de mieux-être mental a plus que doublé depuis le début de la période d'évaluation, avec des investissements pour des services nouveaux, améliorés ou renouvelés dans les budgets 2016, 2017, 2018, 2019, 2021, 2022 et 2024. En 2022, la DGSPNI de SAC a organisé le premier sommet national sur le mieux-être mental, qui a présenté les approches autochtones en matière de bien-être mental et a soutenu le partage des connaissances et la collaboration. Nous avons donné la priorité au développement de la main-d'œuvre, notamment en fournissant du financement aux partenaires autochtones pour élaborer une stratégie de main-d'œuvre et pour explorer la création d'une association de main-d'œuvre en matière de bien-être mental. Nous avons soutenu les approches d'évaluation dirigées par les Autochtones, notamment en finançant deux excellents travaux entrepris par le First People's Wellness Circle, qui ont utilisé des méthodologies culturellement pertinentes et appropriées pour évaluer l'impact du Programme de soutien en santé pour la résolution des questions des pensionnats indiens. Enfin, nous avons travaillé à la modernisation de notre approche des résultats en élaborant un cadre de résultats organisé autour de quatre piliers : la disponibilité, l'accessibilité, la qualité et l'efficacité.

Bien que nous soyons d'accord avec toutes les recommandations, il est important de noter que certains éléments de la recommandation 3 échappent au contrôle direct du Programme de mieux-être mental. En particulier, le Programme de mieux-être mental n'a pas le contrôle ultime sur les niveaux budgétaires annuels du programme, les profils de financement ou les indexations de financement. La réponse à cette recommandation reflète des actions qui relèvent de la portée du programme.

Un examen annuel de la réponse de la direction et du plan d'action sera effectué par la Direction de l'évaluation de ISC et partagé avec le Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation (CMRE) de ISC afin de suivre les progrès et les activités.

Assurance

Le plan d'action présente des mesures appropriées et réalistes pour répondre aux recommandations de l'évaluation, ainsi que des échéanciers pour lancer et terminer les mesures.

Recommandation 1

SAC devrait soutenir une deuxième phase d'étude dirigée par les Autochtones et axée sur les voix des communautés des Premières Nations et des Inuit qui n'ont pas été prises en considération lors de la phase chiffre romain 1I.

Mesure 1.1 : Services aux Autochtones Canada appuiera une deuxième phase d'étude dirigée par des Autochtones en finançant des évaluations dirigées par des Autochtones et axées sur la communauté des centres de traitement, des équipes de bien-être mental et des services d'accompagnement aux agonistes opioïdes. (31 mars 2026, à confirmer avec les partenaires qui entreprennent les travaux)

Recommandation 2

SAC devrait examiner et définir des mesures pour faire progresser a) la collaboration intra ministérielle; et b) la collaboration régionale afin de mieux relever les défis complexes et à multiples facettes liés au mieux-être mental (p. ex., les déterminants sociaux de la santé, la planification de la gestion des urgences de santé, les enfants et les jeunes).

Services aux Autochtones Canada continuera de collaborer avec les régions et les secteurs pour répondre aux besoins en matière de bien-être mental dans le contexte des déterminants sociaux de la santé et d'autres facteurs interdépendants.

Mesure 2.1 (a) : Établir un système de suivi des déclarations d'urgence locale, faciliter l'accès égal à l'information et améliorer les possibilités de collaboration entre le programme de bien-être mental et d'autres programmes/secteurs qui soutiennent les interventions d'urgence (Terminé, 2021).

Mesure 2.2 (b) : Organiser des sommets nationaux sur le bien-être mental des Autochtones (Terminé, 2024).

Mesure 2.3 (b) : Soutenir la collaboration régionale continue et le partage des connaissances avec les responsables du bien-être mental de chaque région de la DGSPNI, y compris le partage des mises à jour des tables de partenariat régionales. Réunions virtuelles mensuelles, réunions bilatérales annuelles et réunion annuelle en personne. (en cours)

Recommandation 3

SAC devrait élaborer des options pour surmonter les difficultés d'exécution du programme créées par les restrictions des dépenses en immobilisations, et réexaminer et mettre à jour, le cas échéant, les modes de financement du programme, y compris sur le plan de la nécessité d'un financement permanent suffisant comportant des facteurs d'indexation appropriés, et la répartition appropriée des fonds disponibles

Services aux Autochtones Canada mettra à jour et affinera les formules de financement utilisées pour allouer les ressources en matière de bien-être mental sur une base continue, sur la base des données les plus pertinentes et les plus récentes, et financera le développement des connaissances pour éclairer l'établissement des coûts et l'allocation des fonds pour le programme de bien-être mental.

Mesure 3.1 : Mettre à jour les allocations de financement régionales basées sur la population avec les dernières données démographiques disponibles. (Terminé, 2024)

Mesure 3.2 : Travailler avec les établissements de santé et les infrastructures pour cartographier les besoins en infrastructures et identifier les options pour soutenir les besoins en capital communautaire liés au bien-être mental. (31 mars 2026)

Mesure 3.3 : Commander un ou plusieurs rapports pour évaluer le financement nécessaire pour continuer à fournir les services de bien-être mental existants et/ou pour étendre ou améliorer les services de bien-être mental en tenant compte de questions telles que les besoins en capital et en infrastructures, les escaliers mécaniques, la répartition des fonds et les salaires compétitifs. (31 mars 2026)

Recommandation 4

SAC devrait travailler en collaboration avec les partenaires des Premières Nations et Inuits pour explorer les possibilités et les mécanismes qui pourraient soutenir davantage le développement de la main-d'œuvre et appuyer une analyse actualisée des impacts des salaires compétitifs sur le développement et la rétention de la main-d'œuvre.

Services aux Autochtones Canada continuera de travailler avec des partenaires autochtones clés pour soutenir le développement de la main-d'œuvre communautaire, notamment en fournissant du financement aux organisations autochtones pour élaborer des initiatives visant à soutenir, à améliorer et à développer la main-d'œuvre communautaire.

Mesure 4.1 : Fournir un financement aux organisations autochtones nationales (p. ex., Inuit Tapiriit Kanatami, Centre national pour la vérité et la réconciliation) et aux experts autochtones en la matière (p. ex., 2 Spirits in Motion, We Matter) pour élaborer des ressources et du matériel de formation à l'intention de la main-d'œuvre en santé mentale communautaire (Terminé en 2024)

Mesure 4.2 : Fournir un financement pour l'élaboration de l'analyse formative du First Peoples Wellness Circle pour le Programme de soutien en santé pour la résolution des pensionnats indiens, qui comprend des recommandations sur les besoins de formation et les possibilités de réseautage pour la main-d'œuvre spécialisée dans les traumatismes. (Terminé, 2024)

Mesure 4.3 : Soutenir le First Peoples Wellness Circle et la Thunderbird Partnership Foundation pour élaborer une stratégie de bien-être de la main-d'œuvre (Terminé, 2024)

Mesure 4.4 : Fournir un financement pour soutenir la Thunderbird Partnership Foundation et le First Peoples Wellness Circle afin d'explorer la création d'une association nationale de main-d'œuvre en matière de bien-être mental qui pourrait examiner diverses questions prioritaires, notamment la manière de continuer à évaluer les impacts des salaires compétitifs sur le développement et la rétention de la main-d'œuvre. (31 mars 2026)

Recommandation 5

SAC devrait travailler en collaboration avec les partenaires pour déterminer les possibilités d'harmoniser les activités de mesure du rendement avec les perspectives de la communauté en matière de mieux-être, assurer l'harmonisation entre le modèle logique et les indicateurs, et continuer à financer les évaluations de recherche menées par les partenaires pour recueillir des renseignements approfondis et utilisables sur le programme (p. ex., les sujets importants, les questions et les considérations propres à des groupes au sein de la population dans le cadre du PMEM)

Services aux Autochtones Canada continuera de travailler en collaboration avec ses partenaires autochtones pour élaborer des approches culturellement appropriées et pertinentes en matière de mesure du rendement, en soutenant et en tirant parti du travail des partenaires autochtones et en mettant en œuvre le Cadre de résultats du programme de mieux-être mental.

Mesure 5.1 : Le Programme de mieux-être mental fournira du financement aux organisations autochtones pour renforcer leurs capacités et/ou mettre en œuvre des approches culturellement appropriées et pertinentes en matière de mesure du rendement et/ou d'évaluation. (31 mars 2025)

Mesure 5.2 : Le Programme de mieux-être mental fournira au Secrétariat du Conseil du Trésor un cadre de résultats du programme décrivant l'approche proposée par le Programme de mieux-être mental pour la mesure du rendement, les principales considérations liées à ce travail et la structure préliminaire du cadre de résultats. (Hiver/printemps 2024/2025)

Mesure 5.3 : Le Programme de mieux-être mental mettra en œuvre le cadre de résultats du programme, y compris le modèle logique et les considérations relatives aux indicateurs de rendement correspondants, élaborés sous les quatre thèmes clés de la disponibilité, de l'accessibilité, de la qualité et de l'efficacité. (31 mars 2026)

Soutien en matière de santé et soutien culturel

Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens : Ce programme a été initialement mis en place dans le cadre de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens de 2006, et permet aux anciens élèves des pensionnats indiens et à leurs familles d'accéder à des services de counseling en santé mentale, de soutien émotionnel et culturel. Les services comprennent l'accès à du soutien culturel et à du soutien émotionnel, des services de counseling professionnel (individuel et familial), et de l'aide financière pour le coût des services de transport (pour accéder aux services de counseling ou au soutien culturel).

• Les travailleurs en soutien culturel et émotionnel sont embauchés par des organisations communautaires pour fournir des services. Les services de soutien culturel sont assurés par les Aînés ou les guérisseurs traditionnels, et les services de soutien émotionnel sont assurés par des travailleurs de la santé autochtones, qui sont formés et tiennent compte des traumatismes. Pour fournir ce soutien, SAC a conclu plus de 135 ententes de contribution avec des organisations dans tout le pays.
• Les services de counseling en santé mentale sont fournis par des prestataires de services réglementés, tels que des psychologues et des travailleurs sociaux, qui sont agréés dans leur province ou territoire, et inscrits auprès de SAC. Le financement des services professionnels de counseling en santé mentale est principalement assuré selon la formule de rémunération à l'acte (les prestataires de services facturent SAC). Dans les cas où il n'est pas possible d'obtenir localement du counseling professionnel en matière de santé mentale, SAC prend en charge le transport pour raison médicale, conformément aux politiques et aux lignes directrices du programme des Services de santé non assurés.

Femmes et filles autochtones disparues et assassinées : En juin 2018, en réponse au rapport provisoire de l'Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées, le gouvernement a annoncé le financement du soutien en matière de santé et du soutien culturel pour les survivants, les membres de leur famille, et les autres personnes touchées par cette tragédie. Ces services sont les mêmes que ceux offerts par le Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens, mais font partie de l'enveloppe budgétaire de Grandir ensemble.

Externats indiens : En juin 2020, le gouvernement a annoncé le financement de soutien à la santé pour les anciens élèves des externats indiens fédéraux et les membres de leur famille. Les services de soutien en matière de santé et de soutien culturel des externats indiens sont les mêmes que ceux offerts par le Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens, mais font partie de l'enveloppe budgétaire de Grandir ensemble.

Mieux-être mental dans la communauté

Les fonds sont alloués aux communautés en fonction des priorités et des besoins établis par la structure de partenariat régionale et les processus décisionnels. Une description du financement accordé aux communautés ou aux organisations fournissant des services de mieux-être mental aux communautés est présentée ci-après. Cette description n'inclut pas le financement pour la lutte aux dépendances et la prévention du suicide ou la promotion de la vie, qui sont tous deux abordés dans des sections distinctes. Une grande partie de ce financement relève de l'harmonisation du mieux-être mental.

Grandir ensemble : Grandir ensemble a été lancé en 1992 dans le but d'améliorer la qualité et l'accès, au niveau communautaire, à des services de santé mentale, de développement de l'enfant, des services de lutte contre l'abus de solvants et de prévention des blessures adaptés à la culture, holistiques et dirigés par la communauté. Le but est de contribuer à créer des environnements familiaux et communautaires sains dans lesquels les membres de la communauté et les enfants peuvent s'épanouir. Les communautés des Premières Nations et des Inuit ainsi que les gouvernements territoriaux peuvent bénéficier d'un financement dans le cadre de ce programme. L'attribution du financement est orientée par des tables et des structures de partenariat régional.

Pour des collectivités en bonne santé : Lancé en 1994, le programme « Pour des collectivités en bonne santé » a été conçu pour aider les communautés des Premières Nations et des Inuit ainsi que les gouvernements territoriaux à élaborer des approches communautaires pour la gestion de crise en matière de santé mentale. Les activités de santé mentale et d'intervention en cas de crise comprennent des évaluations, des services de counseling, l'aiguillage vers un traitement et un traitement de suivi, ainsi que les soins de suivi et la réadaptation des personnes et des communautés en situation de crise. Parmi les autres activités soutenues par le programme figurent les groupes de soutien par les pairs; les formations accréditées et adaptées à la culture sur la gestion et l'intervention en cas de crise; les formations sur la prévention des traumatismes et du suicide pour les membres de la communauté et les soignants; et les activités d'éducation et de sensibilisation qui permettent d'améliorer le mieux-être mental et la prévention du suicide. Le programme soutient également le renforcement des capacités communautaires en formant les soignants et les membres de la communauté pour qu'ils puissent offrir des programmes et des services liés à la santé mentale. L'attribution du financement est orientée par une table et des structures de partenariat régional.

Victimes de la violence : En 2014, la ministre de la Santé s'est engagée à verser 10 millions de dollars par année sur 10 ans pour soutenir la prévention de la violence familiale. L'Agence de la santé publique du Canada (ASPC) administre 7 millions de dollars pour lutter contre la violence familiale au Canada. La DGSPNI, pour sa part, gère 3 millions de dollars pour remédier aux problèmes de violence familiale chez les Premières Nations (dans les réserves) et les Inuit dans le cadre du programme des Services de santé non assurés et du PMEM. Le financement dans le cadre du PMEM est principalement destiné aux régions : environ 161 000 $ ont été versés à la Régie de la santé des Premières Nations de la Colombie-Britannique la première année, puis répartis entre les organisations autochtones nationales qui luttent contre la violence familiale les années suivantes (p. ex., l'Association des femmes autochtones du Canada, Pauktuutit).

Équipes de mieux-être mental : Les EMEM sont des équipes communautaires et multidisciplinaires, centrées sur le client, qui fournissent aux communautés des Premières Nations et des Inuit une variété de services et de soutien en matière de mieux-être mental culturellement sécuritaires, en utilisant une grande diversité de modèles de services qui peuvent inclure les interventions en cas de crise, le renforcement des capacités, les soins tenant compte des traumatismes, les soins axés sur le territoire, la prévention, l'intervention et le dépistage précoces, les soins de suivi, et la coordination des soins avec les services provinciaux et territoriaux. Toutes les EMEM sont définies et dirigées par la communauté, et peuvent adopter des approches cliniques courantes, culturelles et traditionnelles autochtones des services de mieux-être mental, couvrant le continuum des soins, de la prévention aux soins de suivi. Chaque EMEM est au service d'une communauté ou d'un groupe de communautés, et peut comprendre une variété de professionnels communautaires et cliniques. La combinaison des services fournis et la composition de l'équipe reflètent les besoins et les priorités de la communauté. Les EMEM sont mises en place par les communautés, les conseils tribaux ou les organisations des Premières Nations et des Inuit et leur financement est assuré par des accords de contribution avec la DGSPNI. Il y a actuellement 71 équipes au service de 359 communautés des Premières Nations et des Inuit.

Prévention du suicide et promotion de la vie

Stratégie nationale de prévention du suicide chez les jeunes Autochtones (SNPSJA) : Lancée en 2005, la SNPSJA soutient des activités communautaires visant à améliorer le mieux-être mental des jeunes, des familles et des communautés autochtones en renforçant les facteurs de protection et en diminuant les facteurs de risque de suicide. Les populations cibles sont les jeunes des Premières Nations vivant dans les réserves et les jeunes Inuit, âgés de 10 à 30 ans, qui vivent dans des communautés inuites reconnues. Les bénéficiaires admissibles comprennent notamment les suivants : les autorités sanitaires communautaires ou les conseils de bande des Premières Nations et des Inuit, les conseils tribaux, les gouvernements provinciaux ou territoriaux, les organisations de revendication territoriale des Premières Nations ou des Inuit, d'autres organisations des Premières Nations ou des Inuit, et d'autres organisations sans but lucratif soutenant les communautés des Premières Nations et des Inuit. Le financement est orienté par les principes suivants, selon lesquels les projets devraient : être axés sur des éléments probants; utiliser des approches communautaires; être dirigés par la communauté; être adaptés, pertinents, appropriés et sécuritaires sur le plan de la culture; intégrer des éléments de prévention primaires, secondaires et tertiaires; faire participer les jeunes de manière significative; prendre en considération différents niveaux de préparation de la communauté; respecter les cultures et traditions locales; promouvoir la prévention du suicide en tant que responsabilité de chacun; exécuter les mandats provinciaux et territoriaux; et promouvoir la vie et le mieux-être. Les modalités d'attribution des fonds aux bénéficiaires diffèrent d'une région à l'autre, et s'appuient sur les orientations données par les tables de partenariat et les structures décisionnelles.

Fonds de l'espoir pour les jeunes : Le Fonds de l'espoir pour les jeunes est une initiative nationale qui soutient des projets de promotion de la vie menés par des jeunes Autochtones et fondés sur la distinction. Soutenue par le budget de 2017, cette initiative est orientée par des jeunes Autochtones, et a permis d'investir 12 millions de dollars sur cinq ans, puis 3,4 millions de dollars par année par la suite. Les jeunes des Premières Nations et les jeunes Inuit orientent les approches en matière de financement selon des processus décisionnels distincts. L'admissibilité, les conditions et les modalités sont harmonisées avec celles de la SNPSJA.

Stratégie nationale de prévention du suicide chez les Inuit : La Stratégie nationale de prévention du suicide chez les Inuit a été élaborée par l'ITK et ses partenaires pour lutter contre les taux élevés de suicide chez les Inuit vivant dans l'Inuit Nunangat. Lancée en 2016, elle a été financée par des mesures provisoires en 2016 à hauteur de 9 millions de dollars sur trois ans en réponse au besoin de nouveaux financements pour soutenir le mieux-être mental des Inuit. Le budget de 2019 prévoit un engagement de 50 millions de dollars sur dix ans, à raison de 5 millions de dollars par année. Le financement est alloué directement à l'ITK et aux organisations régionales de revendication territoriale.

Prévention et traitement de la toxicomanie

En ce qui concerne la prévention et le traitement de la consommation problématique de substances, SAC finance actuellement un réseau de 45 centres de traitement (31 pour les adultes, 9 pour les jeunes et 5 pour les familles), ainsi que des services de prévention de la toxicomanie et de l'alcoolisme dans la majorité des communautés autochtones du Canada.

Centres de traitement : Les centres de traitement proposent une gamme d'approches générales et adaptées à la culture, et ils offrent l'accès à des services de traitement de jour, en milieu hospitalier et en consultation externe, de même que des services qui répondent à des besoins particuliers (p. ex., des programmes pour les familles, pour les personnes qui sont aux prises avec des problèmes de consommation de solvants ou de drogues, et pour les personnes qui présentent des troubles concomitants). Ils sont ancrés dans la culture traditionnelle. Ces centres sont gérés par des organisations ou des communautés inuites et des Premières Nations.

Communautés : Le volet communautaire fournit des services de prévention, d'intervention, de soins de suivi et de suivi dans les communautés des Premières Nations et des Inuit de partout au Canada. Dans la plupart des communautés, ce volet est assuré par des travailleurs communautaires qui sont chargés de déterminer les besoins de la communauté et de mettre en œuvre les activités du programme. Il peut s'agir d'activités culturelles, y compris sur le territoire, d'activités d'éducation et de sensibilisation, d'activités propres aux jeunes, de formation et d'éducation des travailleurs de première ligne, d'évaluation appropriée des clients et d'aiguillage des clients vers d'autres services (y compris le traitement de la toxicomanie), et de services de soins de suivi communautaires pour les clients à leur retour d'un traitement en établissement.

Les autres composantes financées comprennent notamment les suivantes :

Programmes propres aux opioïdes : Pour répondre aux défis de santé publique posés par la crise actuelle des opioïdes, des fonds ont également été alloués pour soutenir les sites de TAO qui offrent des services d'accompagnement dans les zones où les besoins sont importants. Les sites d'accompagnement favorisent l'accès au soutien et aux services psychosociaux communautaires pour le traitement des dépendances (p. ex., les soins d'accompagnement). Les services psychosociaux sont adaptés aux communautés et peuvent comprendre des traitements multidisciplinaires conventionnels (p. ex., traitement en groupe, individuel ou familial avec des travailleurs et des conseillers en santé mentale formés ou du télécounseling, développement des aptitudes à la vie quotidienne, soins de suivi, etc.), ainsi que des services et du soutien axés sur les communautés et ancrés dans la culture (comme la guérison axée sur le territoire, les soins « d'accompagnement », les centres de guérison, l'aiguillage vers un Aîné, les interventions en renforcement de la résilience, etc.). Des services et du soutien psychosociaux minimaux, modérés ou complets pour le traitement de la toxicomanie sont proposés dans les réserves ou à moins d'une heure de déplacement par voie terrestre ou maritime. Dans le cadre de ce programme, on a également entrepris de coordonner les achats en gros de naloxone et de naloxone en vaporisateur nasal et d'accroître l'accès aux trousses de naloxone à emporter et à la formation à leur utilisation.

Amélioration de la qualité : Grâce au financement permanent obtenu en vertu de la Stratégie canadienne sur les drogues et autres substances, la DGSPNI de SAC soutient un certain nombre d'activités d'amélioration de la qualité.

• Certification : La question d'attirer et de maintenir en poste des travailleurs qualifiés dans le domaine de la toxicomanie est reconnue comme un défi permanent pour les centres de traitement et les communautés. La DGSPNI de SAC fournit aux communautés et aux centres de traitement des fonds supplémentaires pour attirer et maintenir en poste ces travailleurs grâce à des incitations financières et à de meilleures possibilités de formation, deux aspects liés à la certification des conseillers en traitement de la toxicomanie et des travailleurs communautaires.
• Accréditation : La DGSPNI de SAC fournit également des fonds pour soutenir les centres de traitement afin qu'ils obtiennent et conservent leur accréditation. L'accréditation est un processus que les centres de traitement utilisent pour évaluer et améliorer la qualité de leurs services. Il s'agit notamment d'examiner les activités et les services quotidiens selon des normes nationales d'excellence. L'accréditation fournit des mesures précieuses à utiliser au sein des organisations et entre elles pour améliorer les forces organisationnelles et établir des liens importants au sein de la communauté, et entre la communauté et d'autres services de santé. Les centres ont mis en œuvre de nombreuses pratiques exemplaires dans leurs programmes à la suite de l'accréditation. Grâce au soutien financier de la DGSPNI de SAC, 85 % des centres (rapport de 2017-2018) sont accrédités ou en voie de le devenir.
• Modernisation : Un financement est accordé aux centres de traitement pour soutenir la modernisation et la réorientation des services afin de renforcer et d'étendre les services pour mieux répondre aux besoins des clients.

Outre le financement de la prestation de services, les activités principales du PMEM sont les suivantes :

• Collaboration avec les partenaires
• Élaboration des politiques de programme
• Échange de connaissances
• Renforcement des capacités
• Soutien de l'autodétermination

Harmonisation des programmes de mieux-être mental

Des changements ont été apportés au PMEM afin de répondre au besoin pour une approche plus holistique du mieux-être mental (p. ex., selon les conclusions de l'Évaluation des programmes de mieux-être mental des Premières Nations et des Inuit de 2016 et des évaluations des besoins régionaux) et de s'harmoniser avec les priorités énoncées dans les cadres des partenaires clés. Avant l'harmonisation des programmes de mieux-être mental de 2020, les bénéficiaires recevaient un financement distinct pour chaque volet de financement qu'ils administraient, mettaient en œuvre conformément aux objectifs et activités requis de leurs plans de PMEM de la DGSPNI correspondants, et soumettaient des rapports distincts (p. ex., au moyen du modèle de rapport communautaire).

Dans le cadre de l'harmonisation, plusieurs programmes communautaires ont été harmonisés (c.-à-d., regroupés) pour relever d'une seule source de financement. L'objectif était de réduire les cloisonnements et de permettre aux bénéficiaires de planifier leurs programmes en fonction des besoins uniques de la communauté, quel que soit le type d'entente de financement^{Note de bas de page 11}. Un plan de programme de mieux-être mental et un guide de présentation des rapports révisés ont également été élaborés par la suite afin de remplacer les plans actuels des volets de financement précédemment indépendants (c.-à-d., pour présenter un plan de programme global et conforme au Cadre du continuum). Étant donné que l'harmonisation du mieux-être mental a eu lieu vers la fin de la période d'évaluation, les perceptions préliminaires ou initiales de ses répercussions ont été étudiées en collaboration avec des informateurs clés qui connaissent bien l'harmonisation; cependant, des interactions plus importantes avec les communautés au cours de la phase chiffre romain 2II et au-delà fournira plus de renseignements sur l'incidence de l'harmonisation. La figure suivante présente les volets de financement qui ont été regroupés dans le cadre de l'harmonisation du mieux-être mental, ainsi que les volets de financement qui ont continué à être administrés séparément (c.-à-d., que tous les programmes du PMEM n'ont pas été harmonisés).

Équivalent textuel pour l'Harmonisation des programmes de mieux-être mental

Figure 1 affiche l'harmonisation des programmes de mieux-être mental. Les sous-programmes précédemment financés et faisant l'objet de rapports distincts :

• Grandir ensemble
• Pour des collectivités en bonne santé
• Stratégie nationale de prévention du suicide chez les jeunes Autochtones
• Programme national de lutte contre l'abus de l'alcool et des drogues chez les Autochtones – en milieu communautaire
• Équipes de mieux-être mental
• Stratégie canadienne sur les drogues et autres substances

Ceci a été combiné pour devenir l'harmonisation des programmes de mieux-être mental de 2020. Les titulaires d'ententes de contribution reçoivent un financement d'une seule source et un plan de programme destinés à soutenir une approche communautaire plus globale.

Les programmes qui n'ont pas été inclus dans le Programme de mieux-être mental et qui ont continué à être administrés séparément selon des exigences uniques en matière d'établissement de rapports^{Note de bas de page 12} :

• Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens
• Centres de traitement de la toxicomanie financés par le gouvernement fédéral

En conséquence, les rapports des bénéficiaires sur les financements liés aux sous-programmes inclus dans l'harmonisation du mieux-être mental ont été rationalisés grâce à l'introduction d'un nouvel instrument global de collecte de données sur le « Programme de mieux-être mental », bien que des instruments distincts continuent d'être utilisés pour les programmes qui demeurent distincts (p. ex., le Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens et les centres de traitement des dépendances financés par le gouvernement fédéral).

Ressources du programme

Le financement du Programme de mieux-être mental a augmenté au cours de la période d'évaluation, passant d'une allocation annuelle approximative de 236 millions de dollars en 2015-2016 à 481 millions de dollars en 2021-2022^{Note de bas de page 13}. Le tableau suivant présente les dépenses du PMEM selon le domaine fonctionnel. En 2020-2021, plusieurs domaines fonctionnels ont été regroupés dans le cadre de l'harmonisation des programmes de mieux-être mental, comme l'indiquent les cases grisées.

La majeure partie de cette augmentation est due à de nouveaux investissements, bien que certains volets de financement du mieux-être mental comprennent un facteur d'indexation de 3 % qui a contribué à la croissance. En ce qui concerne la longévité des financements, on estime que 437,9 millions de dollars par année (48 % du total des nouveaux investissements annoncés) étaient limités dans le temps^{Note de bas de page 14}. Ces investissements supplémentaires ont été reçus pour répondre aux besoins immédiats des communautés en matière de mieux-être mental, en soutenant la prévention du suicide, la promotion de la vie et les interventions en cas de crise menées par les Autochtones, notamment grâce à des services d'intervention en cas de crise offerts à l'aide d'une ligne d'écoute téléphonique, et en améliorant la prestation de services de traitement et de prévention de la toxicomanie adaptés à la culture des communautés autochtones. Les investissements comprenaient également du financement pour le soutien culturel, émotionnel et en santé mentale des survivants et des survivants intergénérationnels des pensionnats indiens et des externats indiens fédéraux, ainsi que des personnes touchées par la tragédie des femmes et des filles autochtones disparues et assassinées.

Affectation des ressources

En général, le financement du mieux-être mental n'est pas basé sur des propositions, mais il est alloué et fourni aux communautés, aux centres de traitement et aux organisations autochtones régionales et nationales de plusieurs manières. Au fil des ans, de nouveaux fonds ont été alloués par le siège de la DGSPNI aux régions en fonction de la formule Berger modifiée, sur des allocations fondées sur les besoins, ou sur la distribution d'un financement de base pour toutes les régions. Lorsque le financement était permanent, il est demeuré fixé à ces niveaux établis. Les régions distribuent ensuite leurs allocations aux bénéficiaires, et les décisions relatives au financement communautaire sont souvent prises dans le cadre de structures de partenariat régionales.

Gestion du programme

Le PMEM est coordonné et soutenu par le personnel de la DGSPNI au sein des bureaux régionaux et du bureau national. Le personnel du PMEM de la DGSPNI dirige l'élaboration et la planification des politiques stratégiques à l'appui du PMEM, en collaboration avec les bureaux régionaux de la DGSPNI et les partenaires des Premières Nations et inuits. Les principales responsabilités du bureau national comprennent notamment les suivantes :

• politique stratégique, y compris les propositions budgétaires et les présentations au CT;
• allocations de financement pour les nouveaux investissements;
• surveillance des programmes nationaux, collecte et analyse des données, soutien à l'audit et à l'évaluation;
• collaboration avec le personnel régional du PMEM de la DGSPNI pour soutenir l'exécution du programme, la mise en commun interrégionale, et l'élaboration de politiques;
• collaboration avec les organisations nationales des Premières Nations et des Inuit;
• soutien des liens avec d'autres ministères gouvernementaux, le cas échéant;
• coordination des initiatives nationales, des ententes de financement et de contribution (p. ex., le Fonds de l'espoir pour les jeunes).

Les bureaux régionaux sont situés dans les régions de l'Atlantique, du Nord, du Québec, de l'Ontario, du Manitoba, de la Saskatchewan et de l'Alberta. En Colombie-Britannique, dans le cadre de l'Accord-cadre tripartite de la Colombie-Britannique sur la gouvernance en matière de santé par les Premières Nations, le gouvernement du Canada a transféré son rôle dans la conception, la gestion et l'exécution des programmes de santé des Premières Nations à la Régie de la santé des Premières Nations.

Les bureaux régionaux de la DGSPNI jouent un rôle de premier plan dans le soutien aux communautés et aux organismes de prestation de services pour l'exécution du programme en collaborant avec les tables et les structures de partenariat des Premières Nations et des Inuit. Les bureaux régionaux doivent également gérer les ententes de financement, surveiller le rendement du programme, et regrouper l'information. Compte tenu de la diversité des contextes, les régions ont des opérations et des modèles différents, qui correspondent à des priorités et à des réalités uniques. Elles disposent également de structures de partenariat régional uniques qui soutiennent les décisions en matière d'investissement et de programmes.

Partenaires du programme

La DGSPNI travaille avec des partenaires clés aux niveaux régional et national afin d'éclairer l'élaboration du programme et de politiques, et de soutenir la prestation de services. Les partenaires autochtones nationaux contribuent à façonner, à orienter et à faire progresser les programmes d'action en matière de santé des Premières Nations et des Inuit, ainsi qu'à élaborer des outils et des ressources pour orienter les communautés et les organismes de prestation de services, tandis que les partenaires régionaux jouent un rôle essentiel dans la conception et la prestation des services. Voici des détails supplémentaires sur les principaux partenariats de la DGSPNI :

• Partenaires autochtones nationaux : Les principaux partenaires nationaux sont l'Assemblée des Premières Nations (APN) et l'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), tous deux membres du Comité de la haute direction sur les politiques et la planification de la DGSPNI, ainsi que la Thunderbird Partnership Foundation, le First Peoples Wellness Circle, et We Matter. D'autres organisations partenaires soutiennent la mise en œuvre d'initiatives à l'échelle nationale, le cas échéant. La collaboration avec les organisations partenaires est essentielle pour déterminer les priorités, les lacunes, les défis et les possibilités qui sont indispensables à la politique et aux programmes.
• Partenariats régionaux : Des fonds sont alloués aux communautés ou aux organisations de prestation de services en fonction des priorités et des besoins orientés par les structures de partenariat régional, y compris, dans certains cas, les tables de partenariat régional officielles et les processus décisionnels. Les modèles varient d'une région à l'autre, certaines régions disposant de tables de décision officielles et de processus dirigés par des partenaires autochtones pour déterminer les priorités et les nouveaux enjeux. À titre d'exemple, la région de l'Alberta fait appel à la table de cogestion d'Alberta Health; la région du Nord fait appel à plusieurs mécanismes de partenariat bilatéraux ou trilatéraux; la région du Québec fait appel au comité de partenaires permanent; et la région de l'Atlantique fait appel à la table de partenariat de la santé des Premières Nations de l'Atlantique et au Comité tripartite sur la santé des Inuit du Labrador.

Approche progressive de l'évaluation

Compte tenu de l'importance du programme et de la question du mieux-être mental pour les communautés autochtones, le GCE a souligné la nécessité d'adopter une approche en matière d'évaluation guidée par les Autochtones et axée sur les points de vue des communautés; toutefois, il a été reconnu qu'une telle approche constituerait un défi étant donné le temps limité restant pour terminer l'évaluation dans le délai de cinq ans prescrit par la Loi sur la gestion des finances publiques.

Ainsi, le GCE a proposé l'adoption d'une approche progressive qui se concentre sur différents aspects du PMEM, respecte les échéanciers requis, et laisse le temps de mobiliser de manière significative les partenaires et les communautés des Premières Nations et inuits. Par conséquent, le contenu de ce rapport reflète les constatations de la phase initiale et n'inclut pas tous les éléments pertinents, y compris les renseignements fournis par les dirigeants communautaires, le personnel et les clients du PMEM. La première recommandation de ce rapport est donc de soutenir une deuxième phase d'étude menée par des partenaires autochtones, qui porterait principalement sur les données des communautés des Premières Nations et des Inuit qui n'ont pas été prises en considération lors de la phase chiffre romain 1I. Des discussions sont déjà en cours pour faire progresser la planification et la conception de la deuxième phase de l'étude. 

Conformément aux orientations du GCE, la phase initiale de l'évaluation a principalement porté sur le niveau de gouvernance et comportait une représentation limitée des perspectives régionales et nationales (p. ex., les organisations partenaires nationales, les représentants régionaux qui supervisent le financement, la coordination ou la gestion des services, et un petit nombre de représentants des centres de traitement) ainsi que des perspectives du personnel du PMEM. Les questions d'évaluation utilisées pour orienter la phase initiale de l'évaluation figurent à l'annexe C.

Analyse documentaire

L'équipe de l'évaluation a examiné la documentation actuelle afin d'évaluer certains enjeux et questions d'intérêt, notamment les principaux besoins, priorités et lacunes concernant le mieux-être mental des Inuit et des Premières Nations, la gouvernance de la santé et la transformation des services, la pandémie de COVID-19 et les points de vue sur les changements climatiques. L'analyse a porté sur la documentation évaluée par les pairs (scientifique et universitaire) et sur la documentation parallèle (articles de presse et sites Web pertinents) provenant de diverses sources (p. ex., le Centre de collaboration nationale de la santé autochtone, des publications pertinentes, des ressources provenant de groupes autochtones et communautaires).

Examen des documents et des données

Les documents et les données du programme ont été examinés afin de mieux comprendre le contexte du programme (p. ex., les documents de base, les cadres, les principaux changements), la gouvernance, les principales activités, ainsi que ce qui a été accompli à ce jour sur le plan des objectifs et des buts. L'examen des documents a également tiré parti des ressources élaborées par les partenaires organisationnels des Premières Nations et des Inuit, telles que les évaluations des sous-programmes, les évaluations des besoins, les documents de défense des droits, et d'autres rapports de recherche. En outre, l'évaluation a examiné les données recueillies et détenues par SAC, y compris les données financières (c.-à-d., l'allocation budgétaire totale et les dépenses) et les données de mesure du rendement.  

Entrevues avec des informateurs clés

Des entrevues ont été menées auprès des représentants d'organisations régionales et nationales des Premières Nations et des Inuit, ainsi qu'avec le personnel national et régional de la DGSPNI. Le personnel du PMEM de la DGSPNI choisi a été déterminé par le personnel du bureau national; les représentants des Premières Nations et des Inuit ont été déterminés par le GCE et par une technique d'échantillonnage en boule de neige (p. ex., suggestions fournies par le personnel régional de la DGSPNI qui a été interrogé). Des efforts ont été déployés pour assurer une représentation régionale (c.-à-d., toutes les régions à l'exception de la Colombie-Britannique), et pour faire appel à des partenaires inuits et des Premières Nations qui représentent une diversité de contextes (p. ex., urbains, éloignés et isolés). L'objectif des entrevues était de recueillir des renseignements approfondis à partir d'une variété de points de vue sur divers enjeux liés au PMEM. Les entrevues étaient semi-structurés afin de permettre aux participants de communiquer les leçons, les expériences, les points de vue et les observations qu'ils considéraient comme pertinents pour le PMEM, et le thème plus large du mieux-être mental. Le tableau suivant présente la répartition des répondants par sous-groupe.

Limites et stratégies d'atténuation

Limite 1. Objectif rétrospectif de l'évaluation. Les contributeurs ont été invités à donner leur avis rétrospectif sur le PMEM (2015-2016 à 2020-2021). Il y a un risque qu'ils aient parlé par inadvertance du contexte actuel, ou qu'ils n'aient connu que le contexte plus récent du programme en raison d'un changement de personnel.

Stratégie d'atténuation 1. Pour atténuer ce risque, toutes les personnes susceptibles d'être interrogées ont été informées du calendrier avant d'accepter une entrevue. Au moment de l'entrevue, la période visée a été rappelée aux participants.

Limite 2. Il y a un risque de partialité en raison de la faible représentation des Inuit et des Premières Nations. Au-delà de la décision de réserver la mobilisation communautaire à une deuxième phase de l'étude, l'évaluation actuelle a eu une représentation relativement limitée des représentants des Premières Nations et des Inuit, en particulier à l'échelle régionale et à l'échelle des sous-programmes (p. ex., centres de traitement, PSS-RQPI, EMEM, etc.), en raison d'une combinaison de motifs (c.-à-d., un délai, une capacité limitée, et le changement du personnel depuis 2020-2021). Par conséquent, les constatations de cette étude (phase chiffre romain 1I) ne peuvent pas être généralisées pour représenter tous les contextes ou toutes les voix dans le domaine du mieux-être mental.

Stratégie d'atténuation 2. Les efforts déployés pour atténuer ce problème comprenaient un suivi fréquent, la participation à des événements ou des réunions de sensibilisation à l'évaluation, l'offre de formats flexibles pour la participation (p. ex., entrevue ou appel téléphonique condensés, réponses par écrit), et la prolongation du délai de l'évaluation pour permettre à des contributeurs supplémentaires d'y participer.

Limite 3. La portée de l'évaluation a limité l'examen complet de l'ensemble des questions, des sous-questions et des indicateurs. Cette étude (phase chiffre romain 1I) a été orientée par 14 questions générales conçues par la Direction générale de l'évaluation de SAC, dont plusieurs comportaient des sous-questions et des indicateurs détaillés correspondants. Bien que des efforts aient été déployés pour traiter toutes les questions prioritaires dans toutes les discussions, la nature semi-structurée des entrevues, associée à la disponibilité limitée de certains informateurs clés et aux lacunes de certains documents du programme, a limité l'évaluation de l'ensemble des sujets, questions et sous-questions.

Stratégie d'atténuation 3. Pour atténuer ce problème, les guides d'entrevue ont été revus afin de s'assurer que les questions et les sujets prioritaires étaient abordés lors des entrevues. En outre, les entrevues avec certains représentants (personnel de la DGSPNI) ont été prévues pour une durée de 90 minutes afin de maximiser les contributions. Compte tenu de l'approche mixte et de la conception progressive de l'évaluation, on s'attend également à ce que les lacunes en matière de connaissances puissent être étudiées et saisies dans le cadre d'autres sources de données, notamment par une étude de suivi (phase chiffre romain 2II).

Constatation 1 : Il y a un grand besoin de financement et de soutien au moyen du PMEM pour traiter les répercussions continues et intergénérationnelles de la colonisation et du racisme systémique, et pour soutenir la guérison et le mieux-être tout au long de la vie.

Toutes les sources de données soulignent que le financement dans le cadre du PMEM a été crucial pour aider les Premières Nations et les Inuit à offrir des programmes de mieux-être mental qui répondent à leurs priorités uniques. Bien qu'il y ait des différences importantes dans les réalités, les besoins, et les perspectives au sein des Premières Nations et des Inuit et entre eux sur le plan du mieux-être mental, des points communs ont été déterminés en ce qui concerne les demandes croissantes placées sur les services (qui font l'objet de discussions qui suivent, et qui seront étudiées de façon plus approfondie à la phase chiffre romain 2II).

Constatation 2 : Le financement dans le cadre du PMEM est surtout pertinent pour les priorités des Premières Nations et des Inuit en raison de sa flexibilité et des améliorations récentes du financement dans des domaines clés. Toutefois, certaines considérations liées aux conditions de financement (p. ex., les dépenses en capital) et au besoin de services pour les populations prioritaires ont été notées.

En parallèle, le caractère limité dans le temps de certains de ces investissements, associé au « sous-financement chronique » rapporté par les informateurs clés, a montré que le programme ne répondait toujours pas aux besoins

Besoin d'investissements dans les immobilisations/installations. Bien que cette situation ne soit pas propre au PMEM, plusieurs informateurs clés des Premières Nations et des Inuit ont indiqué que les restrictions concernant l'utilisation du financement communautaire en matière de mieux-être mental pour les dépenses en capital constituaient un défi permanent, étant donné qu'il y avait souvent des besoins considérables dans les infrastructures communautaires en soutien aux programmes (p. ex., espaces confidentiels pour les services de counseling, cabanes et sites culturels, centres axés sur les jeunes). Par exemple, quelques représentants inuits ont décrit comment une organisation peut avoir déterminé la nécessité d'un programme, puis reçu un financement correspondant, mais sans être en mesure d'offrir le programme au bout du compte parce qu'il n'y avait pas d'installations disponibles, et que les modalités du financement limitaient les achats d'immobilisations. Dans certains cas, cela peut conduire à un report, malgré la preuve de la nécessité du programme. Les représentants des Premières Nations ont souligné des difficultés similaires liées aux espaces limités pour l'exécution du programme^{Note de bas de page 59}.   

« Le financement doit s'accompagner d'une idée d'infrastructure pour la santé mentale et les dépendances, ce qui n'a pas été fait. Les gens pensent souvent qu'il est possible de faire ce travail n'importe où. Eh bien, vous ne pouvez le faire. Vous avez besoin d'un espace sécuritaire et confidentiel. Nous n'y pensons pas dans le domaine de la santé mentale, mais cela a une incidence sur une grande partie de notre travail. » [traduction]

« C'est une chose d'avoir un programme, mais c'en est une autre d'avoir le lieu, l'espace ou les personnes nécessaires pour atteindre les objectifs de ce programme. Nous avons besoin d'investissements dans les infrastructures, et pas seulement de fonds pour les programmes. Des choses comme les camps de mieux-être pour faciliter le lien avec le territoire et la connexion à la culture pour la guérison, c'est vraiment important pour les Inuit. » [traduction]

Modalités de financement des organismes fédéraux ou centraux. Certains représentants de la DGSPNI ont expliqué que les dispositions en matière de financement introduites par les organismes centraux ont nui à l'engagement, dans le cadre du programme, en faveur de la flexibilité et de l'autodétermination. Bien que le PMEM ait regroupé un grand nombre de ses volets de financement dans le cadre de l'harmonisation du mieux-être mental, les informateurs clés ont eu l'impression que la rigidité et les exigences administratives étaient réintroduites pour les bénéficiaires du financement, car certains fonds reçus pour le programme continuaient d'être administrés comme un financement « supplémentaire » que les bénéficiaires devaient dépenser selon des paramètres précis, plutôt que comme un financement général du mieux-être mental axé sur la communauté.

« Ce qui se passe parfois, c'est que lors de l'annonce d'une nouvelle priorité ou de la recherche des fonds pour un domaine particulier, vous obtenez un budget, mais cela s'accompagne d'un examen minutieux du Ministère ou de l'organisme central. » [traduction]

Considérations démographiques. Certaines considérations relatives à la démographie ont été mises en évidence. Bien que les modalités du programme ne limitent pas les services offerts à certaines populations, plusieurs informateurs clés œuvrant auprès des Inuit et des Premières Nations ont suggéré qu'il y avait une lacune générale dans les programmes et services de mieux-être mental pour certaines populations prioritaires, y compris les enfants, les jeunes et les familles. Cette situation est souvent associée à une insuffisance globale de financement (c.-à-d., les services et le soutien destinés aux enfants, aux jeunes et aux familles peuvent être financés dans le cadre des volets de financement actuels; la plupart ou la totalité des fonds sont utilisés en cas de crise ou pour répondre aux besoins les plus importants, ce qui ne laisse qu'une petite partie disponible pour la prévention), ainsi qu'à un manque d'installations appropriées pour la mise en œuvre des programmes. En outre, certains informateurs ont indiqué que les programmes n'avaient peut-être pas la capacité de répondre aux besoins propres aux populations 2ELGBTQIA+, car le personnel n'a peut-être pas accès à une formation appropriée, et les espaces consacrés aux programmes ne sont peut-être pas perçus comme sécuritaires et favorables à l'affirmation. 

Constatation 3 : L'accès aux services et leur adoption ont augmenté. À l'échelle régionale, les programmes dirigés par les Premières Nations et les Inuit présentent des approches prometteuses tenant compte des traumatismes qui sont ancrées dans la culture, fondées sur les forces et adaptées aux priorités.

Accès et adoption

Selon les données des rapports dans le cadre du PSS-RQPI, le programme a connu une augmentation continue de la demande au fil du temps, comme en témoigne le nombre d'heures de séances de counseling en santé mentale, qui a augmenté de 57 % entre 2015-2016 et 2020-2021, et le nombre de clients par travailleur de soutien en santé et de soutien culturel a presque doublé^{Note de bas de page 60}. Comme cela est indiqué à la section 4.1 ci-dessus, de nombreux facteurs pourraient expliquer cette situation, notamment le besoin général croissant de services; les répercussions émotionnelles des ententes de règlement; l'élargissement de l'admissibilité aux programmes; l'accès aux services de counseling en santé mentale dans le cadre des programmes tenant compte des traumatismes, avec l'ajout du Programme de soutien à la santé et à la culture en lien avec les FFADA (2018) et du Programme de soutien en santé aux anciens élèves des externats indiens fédéraux (2020); et l'intensification du dialogue et de la sensibilisation aux expériences vécues par les survivants des pensionnats indiens.

Équivalent textuel pour le Nombre d'heures de séances de counseling dans le cadre du PSS-RQPI, 2015-2021

Exercice	Séances de counseling
2015-2016	41 823
2016-2017	51 622
2017-2018	62 053
2018-2019	58 589
2019-2020	70 803
2020-2021	65 812

D'autres indicateurs démontrent la croissance de l'accès aux services et de leur adoption :

• Centres de traitement : Le tableau suivant indique, d'après les données de rapports disponibles, une augmentation du nombre d'admissions pour la plupart des services (malades hospitalisés, malades en traitement de jour, suivis et soins de suivi). Selon un examen des données, non affiché ci-après, la proportion de centres de traitement qui acceptent des clients prenant de la suboxone a considérablement augmenté, passant de 42 % en 2015 à 71 % en 2018, et le nombre total de clients admis dans les centres est passé de 3 646 en 2015-2016 à 4 960 en 2017-2018 (augmentation de 36 % au sein des centres de traitement qui ont présenté un rapport^{Note de bas de page 62}).

Tableau 4. Type de services dans les centres de traitement auxquels les clients ont accédé, pour la période 2015-2018^{Note de bas de page 63}

Admission en centre de traitementNote de tableau 1	Année de déclaration
	2015-2016 (n = 43)	2016-2017 (n = 44)	2017-2018 (n = 34)
Personnes ayant accédé à des soins aux malades en milieu hospitalier	3 646	4 448	4 171
Personnes ayant accédé à des soins en consultation externe	3 382	2 791	2 686
Personnes ayant accédé à des soins de jour	651	1 307	1 315
Personnes ayant accédé à des services de suivi et de soins de suivi	1 535	3 709	3 048
Note de tableau 1 Les données des rapports annuels indiquent que, dans certains cas, les pratiques et l'interprétation relatives aux rapports varient d'un centre de traitement à l'autre, ce qui a fait en sorte que certaines données étaient incomplètes. Retour à la référence de la note de tableau 1

• Équipes de mieux-être mental : La portée des EMEM s'est accrue grâce à l'annonce, en 2016, du financement de quatre équipes d'intervention en cas de crise en Ontario, au Manitoba et au Nunavut, et de 32 EMEM supplémentaires. En septembre 2021, on estimait à 63 le nombre d'EMEM qui desservaient 344 communautés des Premières Nations et des Inuit.
• Selon les données sur les résultats ministériels, en 2019-2020, 50 % des communautés des Premières Nations et des Inuit avaient accès à des EMEM, soit une augmentation par rapport au taux de 15 % en 2015-2016^{Note de bas de page 64Note de bas de page 65}

• Services d'accompagnement pour le traitement par agonistes opioïdes : Les investissements réalisés en 2017 ont permis d'accroître l'accès aux services d'accompagnement pour le TAO (p. ex., évaluation, orientation, traitement, counseling, soutien culturel) dans les sites communautaires de TAO. Bien que des obstacles à l'accès au traitement subsistent à la fin de la période évaluée, le nombre de sites financés par SAC qui offrent des services d'accompagnement pour le TAO est passé de 15 (2017-2018) à 72 (2020-2021^{Note de bas de page 66}).

Équivalent textuel pour Augmentation du nombre de sites financés par SAC qui offrent des services d'accompagnement pour le TAO

Exercice	Sites qui offrent des services pour le TAO
2017-18	15
2018-19	58
2019-20	68
2020-21	72

Quelques informateurs clés ont souligné que, bien que la portée et l'adoption des programmes puissent donner une idée de l'évolution du PMEM au fil du temps, ces données ne donnent pas une image complète de l'incidence des services offerts à l'échelle de la communauté et à l'échelle individuelle (un champ d'études pour la phase chiffre romain 2II).

Constatation 4 : Les constatations des partenaires sur le plan de la gouvernance indiquent qu'il existe des défis persistantes dans l'accès aux services de désintoxication médicale, à la gestion de cas et à la transition des services, ainsi que dans l'accès aux services de traitement et aux services communautaires de soutien en matière de toxicomanie.

Comme l'ont décrit plusieurs informateurs clés et les cadres de programme, un système complet de mieux-être mental nécessite l'engagement de partenaires de différents niveaux, notamment les communautés, les entités régionales des Premières Nations et des Inuit, les gouvernements provinciaux et territoriaux, et le gouvernement fédéral. Bien que le Programme de mieux-être mental finance certains services de mieux-être mental tout au long du continuum, d'autres relèvent des services de santé provinciaux et territoriaux (p. ex., la désintoxication médicale). En outre, la capacité de fournir un éventail complet de soins et d'y accéder peut varier d'une région à l'autre et d'une communauté à l'autre en raison de facteurs tels que la capacité des ressources humaines, le financement (c.-à-d., le montant du financement, sa croissance, sa durée), la taille de la communauté et les partenariats en matière d'infrastructure^{Note de bas de page 73} disponibles, la sécurité culturelle (p. ex., les programmes ou services disponibles dans les centres voisins), et l'éloignement.

Les constatations indiquent que si le financement dans le cadre du PMEM a contribué à soutenir l'accès à un continuum de soins, il existe des défis persistantes dans les régions en ce qui concerne l'accès à un système de soutien complet. Cette situation semble être due à des facteurs tels que la coordination limitée entre les gouvernements, la difficulté d'accéder aux services provinciaux et territoriaux (p. ex., désintoxication médicale, prescription de TAO), les demandes élevées à l'égard du personnel, et le financement limité pour la mise en œuvre d'un plan de programme ou de service complet. Les thèmes clés qui ont émergé s'harmonisent étroitement avec les constatations de l'évaluation précédente; toutefois, une validation à partir des perspectives communautaires est nécessaire.

Constatation 5 : Les partenariats sont importants pour aider le PMEM à répondre aux priorités et pour faire progresser la coordination du système de soins. Pourtant, le manque de partenariats et d'investissements provinciaux est un problème persistant qui a entravé les progrès et entraîné des doubles emplois.

Constatation 6 : Le PMEM cherche à accroître la flexibilité et à réduire les cloisonnements en matière de financement grâce à l'harmonisation du mieux-être mental. Dans un premier temps, l'harmonisation a favorisé une flexibilité accrue entre les volets de financement, même si la sensibilisation à son intention et à son objectif doit se poursuivre.

Constatation 7 : Les répondants régionaux des Premières Nations et des Inuit ont généralement perçu le personnel de la DGSPNI comme offrant du soutien et faisant preuve de flexibilité. Certaines possibilités d'amélioration ont été relevées (gestion interne, communication et mobilisation).

Constatation 8 : Les participants conviennent en bonne partie que les ressources financières disponibles dans le cadre du PMEM ne répondent pas à la demande de services, ce qui affecte grandement la capacité des Inuit et des Premières Nations à répondre à leurs besoins, à élaborer des activités stables et à maintenir en poste une main-d'œuvre en bonne santé.

Capacité de la communauté et de la main-d'œuvre

Toutes les sources de données, outre le fait qu'elles traitent de la question des ressources, ont mis en évidence le fait que la promotion d'une main-d'œuvre saine et qualifiée dans le domaine du mieux-être mental est essentielle pour obtenir des résultats significatifs dans les services de mieux-être mental. Un thème général qui se dégage des entrevues et de l'examen des documents est que, malgré la diversité notable des besoins en main-d'œuvre dans les contextes des Premières Nations et des Inuit, il y a des considérations communes qui ont une incidence générale sur la capacité des communautés et de la main-d'œuvre. Ces facteurs sont illustrés ci-après.

Équivalent textuel pour Illustrations de facteurs pouvant affecter la main-d'œuvre dans le domaine du mieux-être mental

Les facteurs pouvant affecter la main-d'œuvre dans le domaine du mieux-être mental inclure :

• Salariale Compétitive
• Mieux-être et soutien des travailleurs
• Ressources humaines
• Formation et échange de connaissances
• Contexte communautaire

Pleins feux sur les besoins en main-d'œuvre

Selon les informateurs clés et l'examen des documents, les programmes des Premières Nations et des Inuit peuvent éprouver des difficultés liées au recrutement et au maintien en poste d'une main-d'œuvre qualifiée, compétente sur le plan culturel, et en bonne santé dans le domaine du mieux-être mental en raison de nombreux facteurs interdépendants.

• Pénurie de ressources humaines. Certains informateurs clés ont souligné que la pénurie de main-d'œuvre, y compris les travailleurs autochtones en toxicomanie, constituait un défi permanent pour le PMEM en raison de facteurs tels que l'absence de salariale compétitive, les pratiques de recrutement et de maintien en poste des gouvernements provinciaux, territoriaux et fédéral (p. ex., le recrutement pour le programme des Services de santé non assurés), les traumatismes vicariants et l'épuisement professionnel, ainsi que le vieillissement de la main-d'œuvre. Par exemple, de nombreux travailleurs de soutien culturel et émotionnel dans le cadre des programmes de santé et de soutien culturel tenant compte des traumatismes sont des Aînés et des survivants des pensionnats indiens, des externats indiens et de la rafle des années 60, qui sont en train de quitter le marché du travail. En conséquence, les informateurs clés ont exprimé un grand besoin de mentorat et de soutien pour la prochaine génération de travailleurs de soutien.  
• Des salaires compétitifs. Bien qu'une analyse comparative des salaires par rapport aux données provinciales et territoriales n'ait pas fait partie de la portée de l'évaluation, les constatations de certains informateurs clés et de certains rapports de recherche indiquent que les défis liés à une rémunération compétitive demeurent présents. Une étude publiée par la Thunderbird Partnership Foundation a montré que les travailleurs en toxicomanie des Premières Nations gagnaient environ 45 % de moins que leurs homologues des provinces malgré des taux élevés d'accréditation et de certification, ce qui est attribué à des formules de financement obsolètes^{Note de bas de page 82}. Des données similaires n'étaient pas disponibles dans les contextes de services inuits. Certaines améliorations pourraient être évidentes grâce à la disponibilité d'un financement supplémentaire dans le cadre du budget de 2018, bien que les informateurs clés percevaient que la salariale compétitive est un défi systémique permanent en raison de la nature limitée dans le temps des améliorations.
• Formation, échange de connaissances et rétablissement des capacités. Le besoin de soutien pour accéder à la formation, à l'échange de connaissances et aux possibilités de renforcement des capacités a été déterminé à partir d'une évaluation des besoins menée par le First Peoples Wellness Circle^{Note de bas de page 83}, d'une analyse environnementale dans les régions inuites^{Note de bas de page 84}, et de discussions dans le cadre d'entrevues. Il s'agit notamment de l'accès à des réseaux de soutien par les pairs et à des formations axées sur des sujets tels que les traumatismes complexes, l'incidence critique et la gestion du stress orientées par les Autochtones, ainsi que la guérison axée sur le territoire.
• Contexte communautaire : Certains informateurs clés ont expliqué que les besoins en main-d'œuvre peuvent être amplifiés dans les communautés éloignées, isolées et nordiques en raison des taux de roulement élevés, de la pénurie de personnel local adapté à la culture, du manque de logements dans la communauté et de locaux réservés aux programmes, du manque de ressources communautaires pour soutenir l'infrastructure supplémentaire et de la nécessité d'une rémunération plus élevée.

Les informateurs clés ont proposé plusieurs possibilités afin que le PMEM et l'ensemble du Ministère puissent répondre aux besoins en main-d'œuvre en partenariat avec les communautés :

• Exploitation des ressources développées par les organisations partenaires et sensibilisation à ces ressources (p. ex., les stratégies de mieux-être de la main-d'œuvre, les modules de formation).
• Élaboration d'une stratégie en matière de ressources humaines dans le domaine de la santé, qui pourrait inclure une formation échelonnée et la mobilisation de populations plus jeunes.
• Bonification des allocations de l'Initiative sur les ressources humaines en santé autochtone.
• Soutien des possibilités de formation proches du domicile (p. ex., formation sur le territoire) et fondées sur les visions du monde des Premières Nations et des Inuit.

Constatation 9 : Les efforts déployés par le PMEM pour réduire les cloisonnements et soutenir l'efficacité ont été observés lors du transfert de la DGSPNI à SAC. Les possibilités offertes par un ministère intégré pourraient être davantage optimisées.

Lors de la création de SAC en 2017, la DGSPNI a été officiellement transférée de Santé Canada au nouveau ministère, qui regroupe les services sociaux, de santé et d'infrastructure de Santé Canada et d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. Le Plan ministériel 2018-2019 indique que le mandat principal de SAC est d'améliorer la qualité des services fournis aux Premières Nations, aux Inuit et aux Métis en s'efforçant de combler les écarts socioéconomiques et, en fin de compte, de veiller à ce que les peuples autochtones aient le contrôle des services et des programmes^{Note de bas de page 85}.

Les informateurs clés n'ont généralement pas perçu de répercussions directes, à l'échelle du programme, sur le PMEM à la suite de la création du Ministère. Plus généralement, plusieurs considérations (forces et possibilités) ont été déterminées à la suite de l'intégration de la DGSPNI au sein de SAC.

Collaboration et partenariat intraministériels. Environ la moitié du personnel de la DGSPNI estimait qu'il était avantageux d'harmoniser les divers programmes et services propres aux Autochtones sous un mandat commun, car cela favorise une approche davantage coordonnée et axée sur la collaboration en vue de soutenir les Premières Nations et les Inuit. Cette situation a notamment donné lieu à des possibilités d'apprentissage en commun, et a favorisé des discussions communes pour aborder des enjeux clés qui se chevauchent (p. ex., la protection de l'enfance, la sécurité de la communauté).

En parallèle, plusieurs membres du personnel de la DGSPNI et des représentants des Premières Nations ont estimé que la collaboration intraministérielle pourrait être davantage mise à profit, car les programmes et les secteurs de services continuent de fonctionner de façon cloisonnée, malgré la nature multidimensionnelle de nombreux enjeux prioritaires qui touchent le mieux-être mental (p. ex., les déterminants sociaux de la santé). Cette situation a été attribuée à des facteurs comprenant notamment les suivants :

• un manque de capacité à l'interne;
• un manque de lignes directrices ministérielles;
• une approche par programme pour financer et soutenir les communautés.

« Parmi les avantages il y a la possibilité de collaborer davantage avec les opérations régionales lorsque les communautés vivent une situation de crise. Ce qui posait problème avant SAC, c'est que [la DGSPNI] organisait ses propres appels avec la communauté, puis les opérations régionales [d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada] organisaient leurs propres appels au besoin. Mais ils ne travaillaient pas ensemble. Aujourd'hui, lorsqu'une communauté déclare l'état d'urgence, c'est la DGSPNI, les Opérations régionales et nos collègues provinciaux qui interviennent. Ensemble, nous sommes donc en mesure de couvrir plus de terrain, d'être plus flexibles, et plus créatifs. » [traduction]

Relations et mobilisation. Les informateurs clés ont laissé entendre que, bien que la création de SAC ait favorisé une approche plus collective, il existe des différences au sein du Ministère en ce qui concerne les processus de mobilisation des partenaires et l'établissement de relations. En effet, historiquement, certains secteurs sont réputés inflexibles, peu enclins à prendre des risques, et moins axés sur les relations. Certains partenaires des Premières Nations se sont ralliés à cette idée et ont proposé que la création d'un nouveau ministère par la fusion de parties de deux ministères indépendants ajoutait des couches bureaucratiques au lieu d'en supprimer. Cependant, il est important de noter que certains représentants inuits étaient d'avis contraire, à savoir que la création du Ministère avait permis d'améliorer les relations et de faire preuve d'une flexibilité accrue (p. ex., dans la façon dont le personnel de la DGSPNI et de SAC travaillent avec des partenaires) par rapport à d'autres ministères fédéraux (y compris Santé Canada).

Efficacité ministérielle. Certains ont estimé qu'il y avait des pertes d'efficacité liées à des présentations budgétaires et à des rapports organisationnels plus complexes, des couches de politiques supplémentaires (p. ex., la Politique stratégique de la DGSPNI et la Politique stratégique de SAC), et des chevauchements dans les structures de gouvernance (p. ex., les comités, les groupes de travail) qui n'ont pas encore été réglées. En outre, quelques-uns ont estimé que les responsables du PMEM avaient plus de difficultés à défendre efficacement leur financement par rapport à d'autres domaines prioritaires (p. ex., le logement, l'éducation), étant donné que les répercussions des programmes de santé publique étaient difficiles à évaluer à court terme.

Constatation 10 : La démonstration du rendement du programme est rendue difficile en raison des processus d'établissement de rapports (c.-à-d., les rapports simplifiés), des indicateurs et des résultats disponibles, et les courts délais des investissements. Les approches en matière de mesure du rendement pourraient être améliorées par l'application des concepts de mieux-être des Premières Nations et des Inuit, et le soutien de la capacité à recueillir des données significatives pour orienter la planification en fonction de ces concepts.

L'évaluation de 2016 des programmes de mieux-être mental a formulé plusieurs recommandations relatives à la mesure du rendement dans le cadre du programme, y compris ce qui suit :

• Élaborer une stratégie complète de mesure du rendement pour orienter la collecte et l'utilisation des données sur le rendement.
• Soutenir les capacités communautaires en mettant en commun les pratiques exemplaires et les pratiques prometteuses.
• Poursuivre les études de recherche spéciales axées sur des domaines spécifiques du programme.

À la suite de l'évaluation, une stratégie de mesure du rendement du programme a été élaborée à l'aide d'un modèle logique révisé, des résultats du programme, et des indicateurs de rendement. La stratégie comprenait également des renseignements détaillés concernant le ministère ou l'organisation responsable de la collecte des renseignements, la fréquence de la collecte des données, et la manière dont les données ont été recueillies. En outre, le PMEM a soutenu le développement de « Sages pratiques pour la promotion de la vie », une ressource en ligne dirigée par des partenaires et destinée à mettre en valeur le bon travail en cours dans les communautés des Premières Nations de partout au Canada, en fonction des travaux financés par le PMEM qui ont été publiés en 2009. Plusieurs études spéciales ont également été menées par des organisations partenaires tout au long de la période d'évaluation, notamment des évaluations de recherche axées sur la Stratégie nationale de prévention du suicide chez les jeunes Autochtones, les EMEM, le Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens, ainsi qu'une évaluation commandée par l'ITK de la Stratégie nationale de prévention du suicide chez les Inuit, qui a fourni des constatations nuancées en ce qui concerne les besoins, les répercussions et les possibilités pour le PMEM.

Bien que des efforts aient été entrepris dans le cadre du PMEM pour améliorer la mesure du rendement, l'examen des documents et la collecte des données primaires ont permis de relever certains défis :

Complexité de la démonstration de l'incidence : Certains ont fait remarquer qu'il y a plusieurs facteurs qui peuvent rendre difficile, pour le PMEM, la démonstration de l'incidence du financement dans le cadre du mécanisme et des outils de rapport actuels. Il s'agit notamment de la complexité du mieux-être mental, qu'il soit individuel ou communautaire, et des urgences de santé publique (p. ex., la crise des opioïdes) par rapport à des délais d'investissement courts (p. ex., deux ans); du rôle de nombreux partenaires, gouvernements et secteurs dans la prestation de services de mieux-être mental; et des efforts continus du PMEM pour réduire les rapports et accroître la flexibilité du financement.

Mesure des résultats et disponibilité des données : Selon le Profil de l'information sur le rendement (PIR) du programme pour 2020, le risque de ne pas disposer de renseignements suffisants pour la prise de décision a été qualifié de « très élevé^{Note de bas de page 86} ». Dans le même ordre d'idées, un examen des PIR disponibles dans le cadre de l'évaluation (2017-2018, 2018-2019 et 2020-2021) a révélé que les résultats escomptés du programme (à long, moyen et court terme) avaient subi des modifications considérables dans les documents tout comme les indicateurs pertinents, que le programme a mis en œuvre dans le but de s'harmoniser avec l'évolution des politiques, d'accroître la flexibilité, et de réduire les exigences en matière de rapports. Certains indicateurs ont été abandonnés et ne sont plus recueillis (n = 6), d'autres ont été introduits récemment (n = 3), et certains indicateurs de rendement n'avaient pas d'objectifs établis (n = 3). Étant donné que le modèle logique du PMEM a également été mis à jour au cours de la période d'évaluation (pour mettre l'accent sur des résultats plus généraux à court, moyen et long terme), certains des indicateurs de rendement figurant dans le PIR le plus récent ne correspondaient pas aux résultats escomptés révisés (p. ex., l'augmentation des comportements sains a été supprimée du modèle logique de 2020).

Mesures d'intérêt : Outre les défis liés à la mesure du rendement et à l'attribution, le personnel de la DGSPNI a noté que le PMEM a reçu des demandes supplémentaires de la part d'organismes centraux et d'autres secteurs du gouvernement pour rendre compte des répercussions des investissements (p. ex., des « données sur le terrain », qui s'ajoutent aux données des rapports annuels), malgré l'accent mis par le Ministère sur la réduction des rapports. Par ailleurs, les indicateurs d'intérêt étaient souvent des mesures occidentales fondées sur les lacunes qui sont utilisées par un éventail d'organisations (p. ex., les taux de suicide), qui peuvent ne pas correspondre aux visions du monde des Inuit et des Premières Nations sur le plan du mieux-être (p. ex., fondé sur les forces, holistique).

Capacité des communautés ou des organisations : Certains représentants des Premières Nations et des Inuit ont également exprimé le besoin de se concentrer sur l'augmentation des capacités et des ressources disponibles pour le personnel communautaire afin de s'assurer que des systèmes de données, des stratégies et des processus adéquats sont en place pour recueillir des données significatives. Bien que cela n'ait pas été largement validé par les communautés, quelques-unes d'entre elles ont également laissé entendre qu'il est possible que les données requises pour les rapports ne soient pas pertinentes pour soutenir la planification à long terme au sein des communautés. La liste suivante présente les possibilités d'améliorer la mesure du rendement, telles qu'elles ont été déterminées par les informateurs clés lors de la collecte de données primaires (personnel de la DGSPNI, représentants des Premières Nations et des Inuit). Certaines de ces possibilités pourraient être mises en œuvre dans le cadre du programme à court ou moyen terme (p. ex., 1, 3, 4, 5), tandis que d'autres pourraient nécessiter une approche plus systémique, allant au-delà du PMEM (p. ex., 2, 6).

1. Mettre de plus en plus l'accent sur les approches qualitatives (p. ex., les histoires des programmes et des communautés) et fournir aux partenaires davantage de formats pour rendre compte des résultats afin de démontrer l'incidence des investissements.
2. Continuer à renforcer la sensibilisation et la compréhension, au sein du gouvernement, de l'engagement du Ministère en faveur d'approches souples et rationalisées en matière de financement et d'établissement de rapports.
3. Collaborer avec les partenaires (régionaux et nationaux) afin de garantir la pertinence des mesures d'établissement de rapports et de rendement (p. ex., organiser des séances de planification stratégique avec les signataires d'ententes régionaux afin de définir conjointement les mesures d'intérêt pour les rapports).
4. Continuer à soutenir les évaluations et les projets spéciaux menés par les organisations nationales partenaires afin de recueillir des renseignements détaillés sur les sous-programmes et les constatations thématiques.
5. Tirer parti des cadres actuels qui font progresser les perspectives des Premières Nations et des Inuit fondées sur les forces en ce qui concerne les résultats en matière de mieux-être mental, et mettre en correspondance l'approche de la mesure du rendement du PMEM avec ces résultats (p. ex., les indicateurs de mieux-être de la First Nations Health Managers Association, les indicateurs de mieux-être des Inuit).
6. Mettre l'accent sur le soutien à la capacité communautaire pour les activités de surveillance et d'évaluation qui peuvent contribuer à orienter la planification à long terme et le contrôle des services (p. ex., ateliers de planification des mesures, développement et mise en commun des ressources, apprentissage à partir des données actuelles).

Constatation 11 : Les représentants des Premières Nations et des Inuit ont décrit les programmes et les services de mieux-être mental destinés aux jeunes comme un domaine nécessitant une attention accrue dans le cadre du PMEM et à l'échelle du Ministère.

Les programmes destinés aux jeunes et aux familles ont été décrits comme un domaine prioritaire par environ la moitié des informateurs clés. Bien que de nombreux jeunes des Premières Nations et des Inuit soient en bonne santé, certains ont souligné la nécessité de soutenir les jeunes touchés par des traumatismes intergénérationnels et ayant subi de nombreux événements déstabilisants, notamment la persistance du racisme systémique et interpersonnel, le deuil et la perte, les vagues de suicides, les urgences environnementales, les révélations liées aux processus de recherche de la vérité, les opioïdes et les autres crises liées à la consommation de substances, ainsi que la pandémie de COVID-19. En outre, quelques informateurs clés dans des contextes éloignés, isolés et nordiques ont souligné que les jeunes peuvent affronter des défis uniques en raison d'un manque général de services disponibles (p. ex., thérapeutes en santé mentale), de sentiments d'isolement (p. ex., lorsqu'il est difficile de se déplacer hors de la communauté), de programmes limités (p. ex., activités récréatives), et de facteurs de stress associés aux déterminants sociaux de la santé (p. ex., insécurité alimentaire, logement inadéquat).

Malgré l'importance de la flexibilité dont disposent les régions et les communautés pour définir et mettre en œuvre des programmes conformes à leurs propres priorités, plusieurs thèmes clés ont émergé en ce qui concerne les lacunes globales perçues dans l'offre de services :

• programmes pour les jeunes fondés sur les forces et la résilience (p. ex., axés sur l'identité culturelle, les relations avec les pairs, le territoire et les traditions);
• initiatives en milieu scolaire (p. ex., services de counseling à l'école);
• programmes en milieu familial;
• services de centres de traitement pour les jeunes et les familles.

Dans ce contexte, divers défis ont été mis en évidence en ce qui concerne la capacité des communautés et des organisations à soutenir les services destinés aux jeunes et aux familles. Comme cela a été mentionné précédemment, les représentants inuits ont souligné les difficultés liées à la pénurie d'espaces pour les programmes et au manque de personnel, ce qui a fait en sorte que des fonds n'ont pas été dépensés dans certains cas. Les représentants des Premières Nations ont souligné des difficultés similaires (espaces pour les programmes ou les loisirs, capacité), et ont également fait remarquer que lorsque les communautés sont confrontées à des crises persistantes, le financement déjà limité des activités de prévention peut s'éroder.   

Certains ont estimé qu'il y avait eu peu d'améliorations ciblées du financement au sein du programme pour répondre à ces besoins (tout en reconnaissant que le financement ne limite pas, actuellement, les programmes pour ces populations^{Note de bas de page 87}). En outre, bien qu'il existe des programmes adjacents qui financent des activités pour les jeunes et les familles (p. ex., le Programme de développement des enfants en santé de la DGSPNI, le principe de Jordan, les Services à l'enfance et à la famille), il n'y a souvent aucune composante de mieux-être mental dans ces programmes, et il est difficile de travailler dans le cadre de ces programmes en raison des différentes populations cibles, ainsi que des modalités. Cela indique qu'il pourrait être possible d'améliorer les intersections entre les programmes grâce à des travaux davantage axés sur la collaboration. Quelques représentants de la DGSPNI ont également perçu un manque général de coordination dans l'ensemble de SAC sur le plan des programmes pour les jeunes, ce qui fait craindre que les jeunes « passent à travers les mailles du filet ». Une exception à ce défi de coordination a été déterminée dans la région de l'Ontario de la DGSPNI grâce au regroupement d'autres enveloppes budgétaires (voir la section « Pleins feux sur les régions »).

Constatation 12 : Les changements climatiques perturbent des voies importantes et distinctes pour la santé et le mieux-être des Premières Nations et des Inuit (p. ex., l'accès aux activités traditionnelles, les situations d'urgence) de manière complexe, ce qui va compliquer davantage l'environnement opérationnel du PMEM et accroître les besoins.

Les changements climatiques perturbent de nombreux déterminants du mieux-être des peuples autochtones, et ne peuvent être abordés dans le seul cadre du PMEM, d'autant plus que des programmes, tels que le Programme de santé environnementale et publique de la DGSPNI, et des ministères, tels que Santé Canada et Environnement et Changement climatique Canada, sont à la tête de ce dossier. Un rapport publié en 2022 par le Centre de collaboration nationale de la santé autochtone résume certaines de ces voies^{Note de bas de page 88} :

• Capacité limitée à chasser, pêcher, piéger, chercher de la nourriture et passer du temps sur le territoire, ce qui est une voie critique pour la santé mentale et le mieux-être.
• Perturbation de la transmission du savoir intergénérationnel et des compétences liées au territoire aux jeunes générations, qui est une composante essentielle de l'identité culturelle.
• Bouleversements et dommages aux terres par des phénomènes climatiques extrêmes, tels que les feux incontrôlés, qui peuvent engendrer des expériences perpétuelles de stress et de deuil écologique.

« En effet, lorsque l'on n'est pas habitué aux changements dans la migration des animaux ou à l'état de la glace de mer, il est possible que l'on ne puisse pas chasser avec succès. Cette situation affecte non seulement la famille du chasseur, mais aussi les personnes avec lesquelles il partage normalement sa nourriture au sein de la communauté, ce qui crée de l'insécurité alimentaire, qui a également une incidence sur le mieux-être mental. » [traduction]

Les effets particuliers des changements climatiques sur les communautés du Nord sont de plus en plus documentés et rapportés. Pour les Inuit de l'Inuit Nunangat, la littérature indique que les changements climatiques perturbent de nombreuses activités bénéfiques pour le mieux-être mental, y compris le temps passé à récolter, pêcher et préparer des aliments traditionnels, à se rendre dans des cabanes et à accéder à des sites importants sur le plan culturel^{Note de bas de page 89Note de bas de page 90}. Quelques informateurs clés ont également rapporté que les changements climatiques ont exacerbé les préoccupations relatives à l'insécurité alimentaire, qui est déjà élevée dans de nombreuses régions. Le concept de « solastalgie », abordé dans la littérature par rapport au deuil climatique ressenti par de nombreux Inuit, est défini comme « un sentiment de mal du pays sans jamais avoir quitté son foyer » [traduction] en raison des changements visibles dans le paysage^{Note de bas de page 91}. 

De même, un article publié en 2018 par Dodd et al. indique que les Premières Nations éloignées et isolées peuvent être particulièrement touchées, car les possibilités d'activités sur le territoire sont menacées (p. ex., la pêche, la chasse, la récolte, la collecte de plantes médicinales), les saisons des routes d'hiver sont raccourcies, les coûts des fournitures sont gonflés, et la menace du déplacement augmente en raison des feux incontrôlés et des inondations de plus en plus extrêmes^{Note de bas de page 92}.

Malgré les répercussions potentielles importantes des changements climatiques sur le PMEM, le personnel régional de la DGSPNI ne s'y est pas toujours intéressé directement. Certains représentants de la DGSPNI ont indiqué qu'ils soutenaient les Premières Nations et les Inuit comme suit :

• Offrir un soutien de pointe en collaboration avec la gestion des urgences de santé.
• Collaborer avec les centres de traitement pour élaborer des plans de service si une évacuation est requise.
• Coordonner les services, tels que les options de traitement ponctuelles et globales pour les membres de la communauté.

De même, les EMEM et les travailleurs de soutien en santé et de soutien culturel ont été décrits par quelques représentants comme essentiels pour apporter un soutien aux membres des communautés déplacées.

Cela dit, quelques membres du personnel régional ont fait remarquer que les changements climatiques ne constituaient pas un domaine d'intervention important dans le cadre de leurs fonctions, et ont estimé que le programme était suffisamment souple pour permettre aux communautés de réorienter le financement en cas de besoin. Compte tenu de l'attention croissante qui leur est accordée, plusieurs représentants ont convenu que la coordination et la collaboration avec la gestion des urgences de santé devraient être renforcées, et qu'il existait des possibilités de travailler aux côtés des communautés dans la planification des urgences.

« Nous devons être plus proactifs pour soutenir les nations pour lesquelles nous savons pertinemment qu'elles devront affronter des feux incontrôlés, que certaines subissent tous les ans, et ne pas attendre que l'événement se produise. Donc, sur le plan des ressources : travailler sur la planification avec les partenaires, et établir un certain protocole à l'avance sur la façon dont ces types d'événements peuvent être gérés et atténués avant qu'ils ne se produisent. Nous sommes très réactifs, mais à présent que nous avons connu une saison sans précédent, nous pouvons en tirer des leçons et avoir des conversations avec les nations pour les soutenir en prévision de ce qui pourrait arriver. » [traduction]

Constatation 13 : Le PMEM a pris des mesures pour soutenir l'autodétermination et faire progresser le contrôle des services par les Autochtones. Malgré la grande diversité des contextes, certains obstacles et possibilités ont été relevés (financement, harmonisation intragouvernementale, rétablissement des capacités, création de partenariats).

Les documents du programme soulignent que la promotion de la vision de l'autodétermination et du transfer du contrôle sur les services représentent un thème clé des partenariats de la DGSPNI avec les dirigeants, les organisations, et les communautés autochtones. Les informateurs clés ont déclaré que le PMEM s'était harmonisé avec cette vision comme suit :

• Le PMEM a offert un degré élevé d'autonomie et de flexibilité aux communautés et aux organisations en ce qui a trait à la planification et à la prestation des services en fonction de leurs priorités, ce qui a été renforcé par l'harmonisation du mieux-être mental.
• Les rapports ont été rationalisés, ce qui peut alléger les exigences administratives imposées aux communautés (cependant, comme cela est décrit ailleurs, certains problèmes liés à l'établissement de rapports ont également été relevés, notamment la modification des modèles, les demandes fastidieuses émanant des organismes centraux, et les exigences supplémentaires en matière de rapports qui peuvent être ajoutées aux nouveaux investissements dans le cadre du financement).
• Bien qu'il ne s'agisse pas d'un transfert de services, le programme a été « décentralisé » grâce à des structures de partenariat régionales adaptées à l'échelle locale, qui donnent la priorité aux décisions prises par les Premières Nations et les Inuit en ce qui concerne l'affectation des fonds et les principales priorités.
• Les centres de traitement étaient gérés par des comités indépendants et non par SAC, ce qui leur permet de développer des modèles et des programmes uniques.
• Les activités de formation et de perfectionnement de la main-d'œuvre ont été en grande partie gérées par des partenaires autochtones afin de favoriser la formation, le rétablissement des capacités et les normes en matière de main-d'œuvre dirigés par les Autochtones. En outre, les activités de recherche et d'évaluation ont été entreprises de plus en plus par les partenaires (p. ex., évaluation des besoins, études spéciales).

En parallèle, il a été mentionné que le chemin à parcourir pour faire progresser le transfert de services était complexe, propre à chaque communauté, nation ou région, et qu'il existait des obstacles majeurs susceptibles de ralentir la mise en œuvre de cette vision. Le manque de financement adéquat et durable a été rapporté comme le principal facteur qui entrave la progression du transfert de services. En effet, l'absence de financement suffisant limite la capacité des communautés à fournir un continuum de services, à maintenir en poste un personnel qualifié, à développer des opérations stables, à accéder à la formation, à restaurer les capacités, et à s'engager dans une planification à long terme. En outre, lorsque les modalités de financement sont complexes, fragmentées et incertaines, les communautés ne sont pas autant en mesure d'élaborer des programmes de santé holistiques. Plusieurs autres facteurs ont été déterminés :

Les conditions de financement et les obligations en matière de reddition de comptes aux organismes centraux^{Note de bas de page 93} ont été décrites par certains comme incompatibles avec la priorité accordée par SAC au transfert de services, car ces conditions et obligations ont continué à favoriser les priorités du gouvernement fédéral, et non celles des Premières Nations et des Inuit. Les communautés et les organisations ont dû fournir des rapports sur des résultats qui n'étaient peut-être pas significatifs pour elles ni efficaces pour leur prise de décision.

La collaboration et l'intégration à l'interne entre les secteurs de programme et au sein du Ministère pourraient être améliorées afin de garantir un effort coordonné et cohérent dans le cadre du transfert de services. Certains ont estimé que SAC n'atteignait pas son objectif de transfert en raison d'une forte aversion au risque, d'approches et de perspectives différentes au sein du Ministère et d'un manque de clarté, d'orientation et de communication.

Une étude du Centre de collaboration nationale de la santé autochtone^{Note de bas de page 94} et des discussions avec des informateurs clés permettent d'affirmer que, bien qu'il n'existe pas une « pratique exemplaire » unique pour faire progresser le transfert de services, il y a des caractéristiques communes et des pratiques prometteuses en la matière (voir la figure ci-après).

Équivalent textuel pour Illustrations des facteurs qui peuvent favoriser le transfert de services selon les discussions avec les informateurs clés et l'analyse documentaire

Les facteurs qui peuvent favoriser le transfert de services selon les discussions avec les informateurs clés et l'analyse documentaire inclure :

1. Financement

• Modèles de financement adéquats, durables, flexibles, consolidés et à long terme (qui incluent les coûts de gouvernance, d'administration et de services réels) dotés de critères simplifiés.

2. Renforcement des capacités

• Autodétermination « adaptable » fondée sur la capacité.
• Ressourcement et soutien du perfectionnement de la main-d'œuvre, planification de la santé, systèmes et gestion de données.
• Soutien technique et administratif continu pour passer à des arrangements de plus en plus flexibles.

3. Partenariats

• Mobilisation des partenaires dans les processus de planification et d'élaboration des politiques.
• Collaboration et harmonisation intraministérielles pour réduire les cloisonnements et garantir une approche commune.
• Rôles et responsabilités clairement définis entre les gouvernements fédéral, provinciaux/territoriaux, et autochtones.

Constatation 14 : La pandémie de COVID-19 a simultanément accru les difficultés et les besoins liés à l'exécution du PMEM, mais des ressources nouvelles et flexibles ainsi que des pratiques innovantes ont permis d'en atténuer l'incidence et d'en tirer des leçons pour l'avenir.